RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DE LOS SUPERVISORES DE CONTRATOS ESTATALES EN ÉPOCA DE COVID-19: ESPECIAL REFERENCIA A LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y DE APOYO A LA GESTIÓN

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En el presente documento se analizará de forma breve, la responsabilidad disciplinaria atribuible a los supervisores de contratos estatales de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, a propósito de las medidas recientemente adoptadas por el gobierno nacional con ocasión de la pandemia COVID-19

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Por: DAVID ALONSO ROA SALGUERO[*]

En el presente documento se analizará de forma breve, la responsabilidad disciplinaria atribuible a los supervisores de contratos estatales de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, a propósito de las medidas recientemente adoptadas por el gobierno nacional con ocasión de la pandemia COVID-19.

Comoquiera que la finalidad del estudio recae sobre la supervisión, se iniciará a partir del fundamento regulatorio de dicha figura.

Luego, se hará mención al fundamento normativo que establece la responsabilidad disciplinaria de los supervisores y la necesidad de incluirlos como destinatarios del régimen disciplinario de los particulares. Para ello, se tendrán muy en cuenta las disposiciones que sobre la materia consagró la Ley 1474 de 2011, la Guía para el ejercicio de las Funciones de Supervisión e Interventoría de Contratos de Colombia Compra Eficiente, y alguna jurisprudencia.

Seguidamente, se revisarán las medidas tomadas por el gobierno respecto del confinamiento y su relación con la ejecución de contratos objeto de supervisión, para llegar a unas conclusiones del tema.

1. Fundamentos legales de la supervisión en Colombia. Conceptualización y régimen legal vigente

La supervisión de contratos surge, entre otras cosas, de lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 80 de 1993, cuando señala como deberes de las entidades estatales para conseguir los fines de la contratación, exigir del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado[1].

Asimismo, exigir que la calidad de los bienes y servicios adquiridos por las entidades estatales se ajuste a los requisitos mínimos previstos en las normas técnicas obligatorias, sin perjuicio de la facultad de exigir que tales bienes o servicios cumplan con las normas técnicas colombianas o, en su defecto, con normas internacionales elaboradas por organismos reconocidos a nivel mundial o con normas extranjeras aceptadas en los acuerdos internacionales suscritos por Colombia[2].

Por su parte, la Ley 1474 de 2011 en su artículo 83, con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, señaló que las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda.

Así, definió la supervisión como el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Además advirtió, que para la supervisión, la entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.

También apuntó que por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría y que el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal.

De tiempo atrás la principal distinción entre supervisión e interventoría radicaba en que la primera siempre era ejercida por un servidor público de la entidad, mientras la segunda por un agente externo (particular) contratado por la administración.

Como se observa, tal distinción no puede ser utilizada en la actualidad, toda vez que según prevé el citado artículo 83, para la supervisión, la entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.

Lo anterior pone en evidencia que tendrá la calidad de “supervisor externo”, aquella persona que es contratada para apoyar la supervisión cuando ello sea necesario.

Es más, en la práctica es muy usual la interpretación extensiva de esta facultad que tiene la administración, para contratar directamente personal para la supervisión de un contrato y no el “apoyo” a la supervisión, lo que tendrá incidencia en el ámbito disciplinario, como se verá.

Dos años después de la entrada en vigencia de la Ley 1474, la Corte Constitucional mantuvo la antigua distinción entre interventoría y supervisión, al indicar:

“A partir de la vigencia de esta disposición (art. 83, Ley 1474) el interventor de un contrato sometido al régimen de la ley 80 de 1993 siempre será un particular externo a la entidad, contratado específicamente para realizar labores de interventoría. Cuando sean los propios empleados de la entidad contratante los que vigilen los aspectos técnicos del proceso de ejecución del contrato, se estará ante la labor de supervisión.”[3]

Como se dijo, esa distinción ha cambiado y tiene una incidencia relevante en materia disciplinaria[4].

Oportuno mencionar que cualquier servidor de la entidad pública podrá ser designado como supervisor[5], sin que ello desnaturalice las funciones propias del cargo o empleo desempeñado por el servidor, teniendo en cuenta que de lo que se trata es de asignación de funciones[6] adicionales o diferentes a las establecidas en el manual específico de funciones, para apoyar y colaborar los fines perseguidos por la entidad con la contratación.

Tal designación debe hacerse por escrito[7] y las funciones adicionales deben tener relación con el empleo y con el objeto del contrato que se pretende supervisar, todo dentro del marco Constitucional y legal.

Asimismo, para la designación de la supervisión se tendrá en cuenta el conocimiento, idoneidad, la experiencia y el perfil que tenga el funcionario frente el objeto del contrato a vigilar, así como facilitarle todos los medios para cumplir su labor.

Una vez es designado, el supervisor tendrá a su cargo una supervisión formal y otra material al objeto del contrato vigilado. Al respecto, la Procuraduría General de la Nación se ha pronunciado sobre esta distinción:

“La supervisión formal consiste en la verificación del cumplimiento de los requisitos que sean necesarios e indispensables para la ejecución y desarrollo del objeto contratado. La supervisión material consiste en la comprobación y certificación de la efectiva y real ejecución y cumplimiento del objeto contratado y el informe anexo al certificado de cumplimiento, es el sustento del debido pago de las obligaciones contraídas.”[8]

Esa supervisión formal consiste en verificar los requisitos de perfeccionamiento y ejecución del contrato, esto es, que se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, que se eleve a escrito[9], y la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes[10], así como acreditar que el contratista se encuentra al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda[11].

Por el contrario, la supervisión material guarda relación con aquellas obligaciones surgidas del objeto y las cláusulas del contrato, las cuales corresponde cumplir y hacer cumplir al supervisor por mandato legal[12].

Sobre este aspecto, en la citada decisión la Procuraduría destacó la importancia de la actividad que debe desplegar el supervisor del contrato, así:

“[…] en cumplimiento de las funciones señaladas, concretamente referidas a la responsabilidad que adquiere de ejercer un seguimiento permanente y continuo que le permita verificar la ejecución normal del contrato para prevenir, situaciones de dilación, demoras o, incumplimientos parciales que a la postre conlleven a un incumplimiento total que motive dar por terminada la relación contractual en forma anticipada y por ende, a declarar la caducidad del contrato.

La supervisión se ejerce básicamente mediante el control sobre las especificaciones y condiciones en que se dirige la ejecución del contrato y que inciden en la oportuna y adecuada obtención de resultados satisfactorios. El empeño de la entidad no se limita al cumplimiento del objeto y a su calidad. La ejecución contractual debe ajustarse en todo a las exigencias que el entorno le requiera, a los riesgos connaturales al ejercicio de las actividades en consideración del contexto espacial en el que la misma se desenvuelva, no sólo por proteger sus propios intereses sino por mantener el desarrollo del contrato en condiciones normales de ejecución que aseguren su realización.

Por esa razón, de acuerdo con la naturaleza del objeto que se ejecuta, deben seguirse las normas asociadas a la misma, pero también alrededor de la práctica que ello requiere, es decir, ante el desenvolvimiento cotidiano de la ejecución del contrato que incide en el resultado final de la ejecución. De esa manera, el supervisor y/o Director de Coldeportes atiende a las condiciones que durante la ejecución del contrato puedan afectar su normal desarrollo y conducir a resultados insatisfactorios o a comprometer la responsabilidad de la Entidad, por lo que habrán de tenerse presentes las condiciones adecuadas frente a todos los elementos relacionados en la ejecución, entre otros se debía ocupar de vigilar que la documentación necesaria para llevar a cabo las tareas propias del objeto del contrato, se le suministrara en forma diligente y sin dilaciones a la contratista para que cumplieran el objeto contratado.”

Si la supervisión implica vigilancia del cumplimiento de obligaciones por la entidad contratante respecto de aquellas en cabeza del contratista, se debe tener presente que el supervisor tiene dentro de sus deberes y facultades solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, y será responsable por mantener informada a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente.

Finalmente, debe destacarse que, como se verá, solo hasta el año 2011 se reguló en la ley lo relacionado con la responsabilidad disciplinaria de los supervisores de contratos estatales, debido a la dificultad que en la práctica surgía para realizar la labor de adecuación o subsunción típica.

2. Régimen disciplinario de los supervisores

Como viene dicho, fue hasta el año 2011 con la Ley 1474 que se estableció el régimen disciplinario para los supervisores, incluyéndolos en el régimen de particulares.

Es por lo anterior que surge la pregunta: ¿por qué en el régimen de particulares?

Precisamente porque el mismo estatuto permitió que dicha labor podría ser realizada por personal de “apoyo”, contratados por prestación de servicios cuando ello sea requerido.

Y es que anteriormente no era necesaria su regulación por una sencilla razón: todo supervisor era servidor de la entidad pública contratante, por tanto se encontraba cobijado por el régimen disciplinario previsto en el CDU, hoy derogado por el CGD.

El inconveniente práctico fue detectado a partir de la falta gravísima consagrada en el numeral 34, artículo 48 del CDU[13], cuando antes de la modificación que introdujo la Ley 1474, dicha falta se encontraba prevista en un catálogo señalado para servidores públicos pero dirigida al “interventor”, quien siempre ha sido un contratista que ejerce funciones públicas y ha estado cobijado por el régimen disciplinario de particulares, contrario a lo que sucedía con los supervisores.

El hecho que el interventor pudiera ser disciplinable conforme con lo previsto en el artículo 53 del CDU[14], no le era permitido a la autoridad disciplinaria formularle imputación con la falta prevista en el citado numeral 34, artículo 48, toda vez que los particulares disciplinables solo son responsables por incurrir en las faltas gravísimas del artículo 55 ibidem.

De allí que la misma Ley 1474, además de modificar ese tipo disciplinario[15], haya modificado el numeral 11, artículo 55 del CDU para incluir en ese listado de faltas la señalada en el numeral 34 del artículo 48, siempre que esta resulte compatible con la función[16].

Toda esta información normativa permitió tener en la actualidad, la siguiente falta gravísima para todo servidor público o aquella persona que realice labor de supervisión como contratista:

“No exigir, el supervisor o el interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias, o certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad. También será falta gravísima omitir el deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimiento.”

Por lo tanto, la autoridad disciplinaria podrá perfectamente utilizar esta falta para realizar el proceso de adecuación típica de la conducta cometida por el supervisor, bien sea servidor público o particular, ante esos supuestos.

3. La supervisión en época del COVID-19. Especial referencia a la responsabilidad disciplinaria en contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión

Por causa de la pandemia COVID-19 , el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria hasta el 30 de mayo de este año y adoptó medidas con el fin de prevenir y controlar la propagación del coronavirus en todo el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Días después el Presidente de la República mediante Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia, económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por treinta (30) días.

En su desarrollo expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, mediante el cual se impartieron instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia COVID-19 y el mantenimiento del orden público, donde ordenó, entre otras cosas, el aislamiento preventivo obligatorio para todos los habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 am) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 am) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria del coronavirus COVID-19.

Para efectos de lograr el efectivo cumplimiento de la medida, se limitó totalmente la libre circulación de personas y vehículos en todo el territorio nacional, con algunas excepciones.

Como garantías para la medida de aislamiento preventivo obligatorio, se adoptó la siguiente excepción:

“ARTÍCULO 3°, NUMERAL 13: Las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado.”

Por lo anterior, corresponderá al supervisor verificar si el objeto del contrato ejecutado por aquella persona natural o jurídica, sin distinción alguna, corresponde a aquellas actividades necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria, lo que será necesario para garantizar no solo el cumplimiento efectivo del contrato sino también, el funcionamiento de los servicios esenciales del Estado.

Durante los primeros días y hasta la expedición del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, no era clara la salida jurídica a darse en aquellos contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión que requerían de la presencia del contratista en la entidad pública para ejecutar el objeto y las obligaciones surgidas, pero que no era posible debido a la medida de confinamiento por causa de la pandemia.

Se consideró suspender los respectivos acuerdos de voluntades, incluso algunas entidades procedieron a ello[17].

Recuérdese que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los contratos estatales se suspenden solo por razones de interés público y por aquellos eventos no imputables a las partes[18], y la conocida situación de fuerza mayor generada con la pandemia COVID-19, fue considerada como motivo para suspender la ejecución de contratos estatales antes del Decreto Legislativo 491.

No sucedió lo mismo, con aquellos contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión que podrían ser ejecutados desde el lugar de confinamiento del contratista y a través de herramientas virtuales y/o tecnológicas, porque en estos casos sí se tendrían actividades por informar y supervisar al final de cada mes, durante la declaratoria de dicha emergencia.

Por fortuna, se emitió por parte del Presidente de la República el Decreto Legislativo 491 de 2020, por medio del cual se adoptaron medidas de urgencia autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

El citado decreto dispuso lo siguiente en el artículo 16:

“Artículo 16. Actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las personas naturales vinculadas a las entidades públicas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales mediante trabajo en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Aquellos contratistas cuyas obligaciones sólo se puedan realizar de manera presencial, continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social. Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos.

La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas no constituyen causal para terminar o suspender unilateralmente los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado.

Parágrafo. Para la recepción, trámite y pago de los honorarios de los contratistas, las entidades del Estado deberán habilitar mecanismos electrónicos.”

El artículo contiene dos hipótesis frente a los contratistas de prestación de servicios y de apoyo a la gestión:

• Que durante el distanciamiento preventivo obligatorio se continuarán desarrollando los objetos y obligaciones contractuales mediante trabajo en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Y el otro escenario,

• Que aquellos contratistas cuyas obligaciones solo se puedan realizar de manera presencial, continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social.

Bajo estas condiciones, durante el periodo de aislamiento preventivo y la declaratoria de emergencia si el contratista no puede cumplir el objeto y las obligaciones específicas para ejecutar el contrato porque solo se deben realizar de forma presencial, al supervisor solo corresponderá verificar el pago de aportes al Sistema General de Seguridad Social con el fin de autorizar el pago de honorarios, sin que sea necesario auscultar en el cumplimiento de las actividades.

No se podrá considerar la imposibilidad de cumplir las obligaciones en forma presencial como un desconocimiento al principio de planeación, habida cuenta que la ejecución oportuna del contrato obedece a una situación externa claramente identificada, que muchos traducen como una fuerza mayor.

La medida de excepción garantiza los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la salud y a la vida misma, evitando así que se tomen medidas por algunas entidades como la terminación unilateral[19] del contrato o la suspensión, sin existir respaldo legal que permita proceder de tal manera.

Así, durante la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio resulta una afrenta constitucional terminar o suspender contratos de prestación de servicios o de apoyo a la gestión por parte de entidades estatales, asimismo, no autorizar el pago el supervisor con la excusa de no allegar el contratista cumplimiento de actividades, cuando estas requieren de su presencia en la entidad y esta no es posible debido al cumplimiento de la citada medida.

Se debe recordar, además, que este tipo de contratos se liquidan mensualmente en forma gradual, de allí que la liquidación a que se refiere el artículo 217 del Decreto Ley 019 de 2012, no sea obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.

Ante este panorama, el supervisor se encuentra ante una posible colisión de deberes:

• Cumplir con la verificación del idóneo y oportuno cumplimiento del objeto y obligaciones del contrato, a cargo del contratista.

• Cumplir con la medida Constitucional impuesta por el Presidente de la República, en el sentido que aquellos contratistas cuyas obligaciones solo se puedan realizar de manera presencial, continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social

Por lo tanto, en materia de posibles hallazgos y eventuales investigaciones penales[20] y/o disciplinarias generadas por informes de auditoría de la Contraloría General de la República[21], la salida jurídica está en justificar que se actuó en estricto cumplimiento de un deber constitucional de mayor importancia que el sacrificado, de conformidad con lo previsto en el numeral 2°, artículo 28 del CDU, reproducido por el numeral 2°, artículo 31 de la Ley 1952 de 2019.

Y es que la legislación de excepción que profiera el Presidente de la República es fuente de deberes funcionales para los supervisores de contratos estatales, cuya inobservancia debe ser sancionada disciplinariamente.

Queda demostrado, que la atinada medida constitucional impuesta por el Presidente de la República es un deber para las entidades y supervisores de los referidos contratos, pues estos solo tienen el deber de verificar el pago de aportes al Sistema General de Seguridad Social, en aquellos casos que el contratista no pueda ejecutar el objeto del contrato en forma presencial, sin que esta imposibilidad se convierta en la comisión de delitos o faltas disciplinarias.

Por el contrario, a las entidades estatales se les exige durante esta época atender lo señalado en el artículo 9° del Decreto 440 de 2020, por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, frente a lo relacionado con el procedimiento para el pago de contratistas del Estado, esto es, implementar para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas, mecanismos electrónicos.

4. Conclusiones

• La supervisión de contratos estatales surge como un deber de las entidades estatales para conseguir los fines de la contratación, exigir del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado.

• Cualquier servidor de la entidad pública podrá ser designado como supervisor, sin que ello desnaturalice las funciones propias del cargo o empleo desempeñado por el servidor. Para ello, se tendrá en cuenta el conocimiento, idoneidad, la experiencia y el perfil que tenga el funcionario frente el objeto del contrato a vigilar.

• La designación deberá hacerse por escrito y se tendrá en cuenta la experiencia, idoneidad y conocimiento de la persona designada como supervisor.

• En la actualidad hay supervisores de contratos estatales que pueden ser contratistas, vinculados como tal para actuar como apoyo de la supervisión. Por tal razón, la autoridad disciplinaria podrá perfectamente utilizar la falta consagrada en el numeral 34, artículo 48 del CDU, para realizar la labor de adecuación típica de la conducta cometida por el supervisor, bien sea servidor público o particular

• La legislación de excepción que profiera el Presidente de la República es fuente de deberes funcionales para los supervisores de contratos estatales, cuya inobservancia debe ser sancionada disciplinariamente.

• Conforme con lo anterior, la medida constitucional impuesta por el Presidente de la República en el Decreto Legislativo 491 de 2020, es un deber para las entidades y supervisores de los referidos contratos estatales, pues estos solo tienen el deber de verificar el pago de aportes al Sistema General de Seguridad Social, en aquellos casos que el contratista no pueda ejecutar el objeto del contrato en forma presencial, sin que esta imposibilidad se convierta en la comisión de delitos o faltas disciplinarias.

• En el evento de adelantarse investigaciones disciplinarias contra supervisores de contratos, la salida jurídica ante la hipótesis aquí planteada, es la causal de exclusión de responsabilidad referida a que la conducta se realizó en estricto cumplimiento de un deber constitucional de mayor importancia que el sacrificado.

Referencias

*Secretario General del Colegio de Abogados en Derecho Disciplinario.

[1] Lo mismo puede decirse de lo señalado en el numeral 1°, artículo 14 de la Ley 80 de 1993, al disponer como uno de los medios que puede utilizar las entidades estatales para el cumplimiento del objeto contractual, tener la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato.

[2] Numeral 5°.

[3] Sentencia C-434 de 2013, Fundamento Jurídico No. 3°, M.P. Alberto Rojas Ríos. Demanda de inconstitucional contra el parágrafo 2°, artículo 84 de la Ley 1474 de 2011.

[4] Pese a lo dicho, en la página 5, literal C de la Guía para el Ejercicio de las Funciones de Supervisión e Interventoría de los Contratos del Estado, se mantiene la distinción que aquí se cuestiona.

[5] Es decir, cualquier servidor perteneciente a los empleos públicos señalados en los artículos 4° del Decreto 770 y 785 de 2005.

[6] Al respecto puede consultarse la Sentencia T-105 de 2002. Allí se dijo: “De donde proviene dicho uso? Pues, no de otro diferente al acudir o echar mano (como en el común de la gente se diría) por parte de la administración pública, de la última función que se relaciona para cada cargo dentro de los Manuales de Funciones y Requisitos de las entidades estatales, al señalar que el empleado cumplirá, además de las expresamente señaladas: “Las demás funciones que se le asignen por el jefe inmediato”.

Se considera del caso precisar, que dicha función de amplio contenido no puede ser ilimitada, sino que debe referirse siempre y en todos los casos a un marco funcional y concreto, esto es, que dichas funciones deben hacer referencia a las funciones propias del cargo que se desempeña por el funcionario a quien se asignan. No es procedente su descontextualización, de tal manera que el jefe inmediato sí puede asignar otras funciones diferentes a las expresamente contempladas en el respectivo Manual de Funciones y Requisitos de la entidad, de acuerdo a las necesidades del servicio, a los fines y objetivos propios de cada entidad, pero, dentro del contexto de las funciones propias del funcionario y acordes al cargo que ejerce y para el cual ha sido nombrado.

No es procedente utilizar esta función para asignar “todas y cada una de las funciones correspondientes a otro cargo” diferente al que se desempeña por el funcionario, pues, esto equivale a asignar un “cargo por su denominación específica”, bajo el ropaje de la asignación de funciones que como se dijo no es una figura jurídica autónoma, como el encargo, el traslado, etc.; costumbre que a ultranza se viene realizando en diferentes entidades del Estado, en forma impropia cuando para ello existe en la normatividad la figura jurídica del “encargo”. (Subrayado fuera de texto)

[7] Al respecto ha dicho la Guía de Colombia Compra Eficiente: “La comunicación de la designación de un funcionario como supervisor siempre debe ser escrita, entendiéndose también como tal la que se hace a través de correo electrónico y debe reposar en el expediente del contrato por lo que siempre debe enviarse copia de la misma a la dependencia encargada de conservar los expedientes.”

[8] Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, fallo de primera instancia del 27 de abril de 2007, radicación No. 162-97771-2004, P.D. Silvano Gómez Strauch.

[9] Artículo 41 de la Ley 80 de 1993.

[10] Cuando la disposición señala la “existencia de disponibilidades presupuestales” se refiere al Registro Presupuestal, definido en el artículo 20 del Decreto 568 de 1996 como “[…] la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.”

[11] Artículo 23 de la Ley 1150 de 2007.

[12] Artículo 1602 del Código Civil: “LOS CONTRATOS SON LEY PARA LAS PARTES. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales.”

[13] Artículo 54, numeral 6° de la Ley 1952 de 2019.

[14] Hoy 70 del CGD.

[15] Parágrafo 1°, artículo 84: “El numeral 34 del artículo 48 de la Ley 734 de 2000 <sic, es 2002> quedará así: No exigir, el supervisor o el interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias, o certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad. También será falta gravísima omitir el deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimiento.”

[16] “ARTÍCULO 45. RESPONSABILIDAD DEL INTERVENTOR POR FALTAS GRAVÍSIMAS.  Modifíquese el numeral 11 del artículo 55 de la Ley 734 de 2002, el cual quedará así: 11. Las consagradas en los numerales 2, 3, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 26, 27, 28, 34, 40, 42, 43, 50, 51, 52, 55, 56, y 59, parágrafo 4o, del artículo 48 de esta ley cuando resulten compatibles con la función.”

[17] Al respecto, consultar la circular Externa No. 1° expedida por INVIAS, por medio del cual se informa a los contratistas del Instituto Nacional de Vías sobre la medida transitoria adoptada para proceder a la suspensión de los Contratos de Obra, Interventoría, Consultoría, Convenios, Contratos Interadministrativos y Contratos de Prestación de Servicios Administrativos y de logísitica a cargo del Instituto Nacional de Vías, motivada por razones de salud pública.

[18] Así, ha dicho esa corporación que “la suspensión del contrato puede producirse por razones de fuerza mayor y caso fortuito, o en procura de la satisfacción del interés público y de la continuidad normal en la ejecución de lo contratado.” Igualmente, el Consejo de Estado ha anotado: “a) Conforme a la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se puede concluir que la suspensión en la ejecución del contrato estatal es una medida excepcional cuya finalidad es salvaguardar la continuidad de la relación contractual y que puede producirse por razones de fuerza mayor o caso fortuito, o en procura de la satisfacción del interés público y de la continuidad normal en la ejecución de lo contratado.

1. b) Dependiendo de la magnitud de la causa que origine la suspensión esta puede ser total o parcial. Es decir, puede imposibilitar el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones de las partes o, puede impedir a los contratantes honrar solo algunas de estas pudiendo continuar con la ejecución de las demás.
2. c) Actualmente la suspensión temporal de los contratos estatales no está expresamente regulada. Lo estuvo en vigencia del anterior Estatuto de Contratación Estatal, artículo 57, Decreto Ley 222 de 1983 derogado por la Ley 80 de 1993
3. d) El Estatuto de la Contratación Estatal dentro del marco del ejercicio de la autonomía de la voluntad, del interés general y del principio de conservación del contrato, permite la estipulación de cláusulas o la elaboración de acuerdos con el fin de reconocer situaciones que hagan plausible la suspensión en forma temporal y justificada de la ejecución de algunas obligaciones del contrato estatal.
4. e) Como la suspensión de la ejecución del contrato estatal se sustenta en gran medida en el principio de la autonomía de la voluntad de las partes, y como dentro de ese marco conceptual el contenido del negocio jurídico generalmente está determinado por las declaraciones de voluntad de quienes concurren al mismo, la cláusula de suspensión, o los acuerdos de suspensión de la ejecución de las obligaciones del contrato podrían pactarse, por regla general, en cualquier tipo de contrato estatal.
5. f) Dado el interés público que gravita sobre la contratación estatal, las partes contratantes al decidir sobre la suspensión deberán: (i)ponderar que la naturaleza y el contenido del contrato estatal admita la posibilidad de suspenderlo, (ii)verificar que lo que se pacte no esté prohibido expresamente en la ley ni resulte contrario al orden público y a las buenas costumbres, (iii) garantizar que la suspensión tenga por objeto la consecución del interés general y el cumplimiento de los fines estatales; y (iv) demostrar y justificar que su ocurrencia obedece a razones de fuerza mayor, o caso fortuito, o que procura la satisfacción del interés público.
6. g) La ley no regula la suspensión del contrato como una potestad, prerrogativa o privilegio de la entidad estatal, ni faculta al contratista a ejercerla, de manera que esta adopta una única modalidad: solo se puede derivar de la voluntad común o conjunta de las partes.
7. h) Si la naturaleza o contenido del contrato lo permiten, el tiempo de suspensión de la ejecución del contrato no se imputa, de manera que la fecha de terminación del plazo del cumplimiento de las obligaciones afectadas con la suspensión se posterga. El plazo de ejecución inicialmente pactado no se adiciona ni modifica; únicamente se desplaza y altera la fecha de terminación.” Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto No. 2278 del 5 de julio de de 2016, C.P. Germán Bula Escobar.

[19] Artículo 17 de la Ley 80 de 1993.

[20] Por la presunta comisión de los delitos de peculado por apropiación en favor de terceros o enriquecimiento ilícito, previstos en los artículos 397 y 412 de la Ley 599 de 2000, respectivamente.

[21] Se debe tener en cuenta que este órgano de control expidió sobre el tema la Resolución Ejecutiva No. 063 de 2020.

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