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Por: DAVID ALONSO ROA SALGUERO*
La figura de la caducidad en materia disciplinaria fue instituida por el Estatuto Anticorrupción contenido en la Ley 1474 de 2011, al establecer en su artículo 132, que “[l]a acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar.”
No existe unidad de criterio respecto del momento en que se interrumpe el plazo de caducidad, pues aún se discute si esto ocurre con la sola decisión de apertura de investigación o con su notificación. Y aquí aprovecho para tomar partido por la última interpretación ante el vacío normativo, por cuanto en la práctica ha ocurrido que meses después de haber transcurrido la fecha final de la caducidad -5 años-, el ente investigador pretende notificar el auto de apertura aparentemente proferido dentro del plazo legal.
En el proceso disciplinario, desde que la Sala Plena del Consejo de Estado profirió la sentencia 442 de 2009[1], la prescripción de la acción disciplinaria se interrumpe con la notificación del fallo sancionatorio de primera o única instancia, sin conocerse la suerte del proceso durante el trámite de segunda instancia en lo que a la prescripción se refiere, porque las Leyes 734 de 2002 y 1474 de 2011 no establecieron nada al respecto[2].
Ahora bien, si la notificación del fallo interrumpe la prescripción, el mismo efecto debe tener la notificación del auto de apertura de investigación para interrumpir la caducidad. La falta de actividad y eficacia de la administración no pueden ser atribuidas al investigado.
Según la doctrina[3], la prescripción disciplinaria, a diferencia de la caducidad, es una limitación al ejercicio tardío del ius puniendi, que tiene un doble fundamento: desde la perspectiva del administrado, en la seguridad jurídica, la cual exige que la amenaza de sanción tenga un término final; y, desde la perspectiva de la Administración, en la eficacia de su actuación, que le exige dedicar su atención a las infracciones actuales y no tanto a las pasadas, para optimizar recursos.
Como quedó dicho, la prescripción se contabiliza desde el momento en que se inicia la investigación y hasta que se notifica el fallo de primera o única instancia, lo cual interrumpe su término.
Por el contrario, la caducidad disciplinaria opera, según prevé el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, como una sanción a la administración por su omisión de iniciar la investigación dentro de los 5 años siguientes a la ocurrencia del hecho. Al ser una sanción, extingue la potestad de la administración para investigar e imponer sanciones por su no ejercicio. También, existe la caducidad perención[4], la cual extingue el proceso sancionatorio disciplinario por su inactividad, por parte de la administración[5].
Así, en materia disciplinaria existe la caducidad sanción y la caducidad perención. La primera tiene sustento legal en el mismo Código Disciplinario (art. 30 CDU), mientras la segunda se aplica por remisión directa del CPACA (art. 43, 1437 de 2011)[6], cuando señala que “los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes”; esto es, en lo no previsto en leyes especiales o por el Código Disciplinario Único, el cual consagra también el principio de integración normativa[7].
Como el CDU no dispuso un plazo específico para que la autoridad disciplinaria resolviera los recursos que se interponen contra el fallo de primera instancia, ni por vía de la prescripción ni de la caducidad, resulta incuestionable que tiene plena aplicabilidad lo previsto en el artículo 52 del CPACA[8]:
“ARTÍCULO 52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver. (Subrayado declarado exequible mediante Sentencia C-875 de 2011, M.P. Jorge Pretelt Chaljub)
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.
La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.”
La omisión del legislador disciplinario del 2002 vino a ser corregida con la Ley 1952 de 2019, la que en su artículo 33 señala: “La prescripción se interrumpirá con la adopción y notificación del fallo de primera o única instancia. En este evento, para emitir y notificar el fallo de segunda instancia o de reposición, la autoridad disciplinaria tendrá un término de dos años contados a partir del siguiente día del vencimiento para impugnar la decisión[9].
Sin embargo, esta forma de extinguir la acción disciplinaria se entiende que podrá ser declarada de oficio o a petición de los sujetos procesales, aun cuando la ley no especifica nada al respecto.
Tanto el efecto de la prescripción así establecido como el previsto para la caducidad en el artículo 52 del CPACA, será favorable para el investigado si el recurso no se resuelve en término. La única diferencia entre una y otra es que el investigado puede renunciar a la prescripción[10], pero no a la caducidad.
En la Ley 1952 de 2019 los 2 años se entienden como prescripción y no como caducidad, pues del mismo artículo 33 se evidencia que esta última ha desaparecido del ámbito disciplinario, incluso por remisión; a menos que dicha ley no entre a regir por la expedición de un nuevo código que la incluya.
Así, con la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, al resolverse el recurso interpuesto contra el fallo sancionatorio ya no se podrá aplicar la caducidad perención prevista en el artículo 52 del CPACA, sino la extinción de la acción disciplinaria por prescripción, tal como lo ordenan los artículos 33 y 35.2 de la Ley 1952 de 2019.
CONCLUSIONES:
- La caducidad de la acción disciplinaria se interrumpe con la notificación del auto de apertura de investigación y no con la simple decisión.
- Hoy tiene plena aplicabilidad la caducidad perención prevista en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.
- Al entrar en vigencia la Ley 1952 de 2019, tanto la caducidad sanción como la caducidad perención no podrán ser aplicadas, salvo aquellos eventos en que proceda la retroactividad favorable por haber transcurrido el término legal previsto en el citado artículo 52, sin que haya sido resuelto el recurso interpuesto contra el fallo sancionatorio.
* Profesor Universitario. Miembro fundador del Colegio Colombiano de Abogados Disciplinaristas – CCAD. Gerente de la firma DRABOGADOS SAS. www.davidroasalguero.com
[1] Radicación No. 110010315000200300442 01, C.P. Susana Buitrago Valencia.
[2] Ver artículo 30 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011.
[3] BACA ONETO, Víctor Sebastian. La prescripción de las infracciones y su clasificación en la ley de procedimiento administrativo general – En especial, análisis de los supuestos de infracciones permanentes y continuadas. Derecho y Sociedad 37, Lima, p 265.
[4] Según el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, perención es la “[e]xtinción del procedimiento por el transcurso de cierto lapso de tiempo de inactividad, sin que las partes insten pretensiones o actúen en él.” Consultado el día 14 de enero de 2021, en: https://dpej.rae.es/lema/perenci%C3%B3n Igualmente y con total acierto, se ha dicho lo siguiente: “[…]si es al juez a quien se le atribuye el impulso de la actuación procesal y no cumple con ello, se le adscribirá sanción pecuniaria y disciplinaria; en tanto, que si es al particular a quien se le atribuye tal carga, dicha inactividad u omisión le acarreará consecuencias desfavorables a sus pretensiones, desde luego que su inercia bien puede calificarse como desistimiento tácito de aquellas, o, cuando menos, como el arrepentimiento de haber comenzado una tarea infundada. De allí, pues, ha surgido la Institución de la PERENCIÓN, conocida en algunas partes con el nombre de caducidad; pero que no es otra cosa que la consecuencia desfavorable, por el incumplimiento de la carga procesal a quien debiendo interesarse por el adelantamiento de los diversos actos procesales optó por no cumplirlos, tornándose merecedor, por consiguiente, de dicha consecuencia desfavorable.” SUÁREZ HERNÁNDEZ, Daniel. La perención en el proceso, Bogotá DC, 1985, p 53: http://publicacionesicdp.com/index.php/Revistas-icdp/article/download/338/pdf
[5] En este sentido, BACA ONETO ha señalado lo siguiente: “Distinta de la figura de la prescripción es la Caducidad, que a su vez tiene distintos supuestos: la caducidad carga (plazos cortos para ejercer un derecho en beneficio propio, como sería el caso de los plazos de recurso o los plazos para presentar determinadas solicitudes); la caducidad sanción (cuando se extingue un derecho por su no ejercicio); y la caducidad perención, por la cual se extinguen los procedimientos iniciados a pedido de parte […] como de la Administración iniciados de oficio…” Ibid. p 266.
[6]ARTÍCULO 47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.
Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso.
Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.
PARÁGRAFO. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia.
[7] Artículo 21.
[8] Sobre el tema, consultar el reciente trabajo de la más selecta doctrina disciplinaria: GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo & RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando. ¿El silencio administrativo positivo opera por la falta de resolución oportuna de recursos en materia disciplinaria?. En: Ensayos sobre Derecho Disciplinario, Colegio Colombiano de Abogados Disciplinaristas, Bogotá DC, 2020, pp 183- 195.
[9] Para las faltas señaladas en el artículo 52 de esa misma ley, el término de prescripción será de doce años, el cual se interrumpirá con la adopción y notificación del fallo de primera o única instancia. En este evento, para emitir y notificar el fallo de segunda instancia o de reposición, la autoridad disciplinaria tendrá un término de tres años contados a partir del siguiente día del vencimiento para impugnar la decisión.
[10] Artículos 31 de la Ley 734 de 2002 y 34 de la Ley 1952 de 2019.
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Un comentario
Dr. Roa, muy interesante el articulo sobre caducidad y prescripción de la acción disciplinaria. En este tema me gustaría conocer su opinión respecto de los efectos del auto de vinculación a investigación disciplinaria en la contabilización del termino prescriptivo. ¿puede asimilarse para estos efectos el auto de vinculación al auto de apertura de investigación? ¿ en un proceso donde se profirió apertura de investigación y luego se vinculó a otros investigados, el termino de prescripción se contabiliza de manera individual?
De antemano muchas gracias por su atencion