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Durante los últimos meses ha resurgido un debate que los iusdisciplinaristas colombianos creían tener por concluido: el de la autonomía dogmática del Derecho disciplinario dentro del ordenamiento jurídico patrio. Ese carácter concluido no implicaba el unanimismo, sino una especie de cierre hermético alrededor de la idea que el Derecho disciplinario se había desligado del Derecho penal, de quien acoge sus garantías y ciertas nociones jurídicas; y del Derecho administrativo
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Por: DAVID ALONSO ROA SALGUERO[1]
CARLOS ARTURO DUARTE MARTÍNEZ[2]
Durante los últimos meses ha resurgido un debate que los iusdisciplinaristas colombianos creían tener por concluido: el de la autonomía dogmática del Derecho disciplinario dentro del ordenamiento jurídico patrio.
Ese carácter concluido no implicaba el unanimismo, sino una especie de cierre hermético alrededor de la idea que el Derecho disciplinario se había desligado del Derecho penal, de quien acoge sus garantías y ciertas nociones jurídicas; y del Derecho administrativo[3], muy a pesar que el ejercicio de la potestad disciplinaria se materializa, en ciertas hipótesis[4], en la expedición de actos administrativos.
Ese resurgimiento, que implica una vuelta a lo esencial, se debe a dos profesores externadistas: ANDRÉS FERNANDO OSPINA GARZÓN[5] y JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA[6], quienes, con cierto atisbo de contradicción, respectivamente sostienen que el Derecho disciplinario esencialmente es Derecho penal y que es una especialidad del Derecho administrativo. En adelante se participa en este debate, en “el cual no quedarán ganadores y perdedores, pues se trata de un diálogo constructivo”[7], para demostrar que el Derecho disciplinario mantiene su autonomía dogmática.
Para lo anterior, se expondrá lo que implica la autonomía dogmática y cómo esta ha sido construida respecto del Derecho disciplinario; luego se sintetizarán los ataques que hacen a la misma los profesores OSPINA y RINCÓN, para finalmente hacer una réplica a sus argumentos.
1.1. El Derecho disciplinario y su autonomía dogmática
La dogmática jurídica es esencialmente el análisis del Derecho vigente en un espacio y tiempo determinado. El dogmático jurídico realiza dicho análisis “con presupuestos que toma sin examen por verdaderos”, pues no le interesa su corrección o justicia, algo propio de la tarea del teórico o del filósofo del derecho; y tiene por propósito determinar “bajo cuáles circunstancias, en qué proporción y de qué manera hay ‘en substancia’ conocimiento jurídico”[8].
Un dogmático busca así “asegurar, guardar, preservar fidelidad a un orden jurídico o estado de Derecho”[9]. La praxis dogmática, expone ALEXY, implica realizar “tres actividades: (1) la descripción del Derecho vigente, (2) su análisis sistemático y conceptual y (3) la elaboración de propuestas para la solución de casos jurídicos problemáticos”[10]. De esta manera, el Derecho disciplinario será autónomo desde el punto de vista dogmático si tiene un conjunto de disposiciones normativas propias, de las cuales sea posible obtener un conocimiento sustancial e intrasistemático[11].
Esto último es posible, pues hoy en día existe un “único Derecho disciplinario”[12], merced al propósito codificador de la legislación disciplinaria que se ha materializado en la expedición de las Leyes 200 de 1995, 734 de 2002 y 1952 de 2019, que sirven de dedal para articular los plurales regímenes especiales disciplinarios: Leyes 21 de 1981, 1015 de 2006, 1123 de 2007 y 1862 de 2017.
Este fenómeno de codificar el Derecho disciplinario, advierte JAIRO BULLA, permite sostener que “se ha desmembrado del derecho administrativo, [y] ha adquirido entidad suficiente por virtud de la evolución y dinámica normativa… [destacándose] al derecho disciplinario como una rama del derecho público, con autonomía doctrinaria y jurisprudencial”[13]. Tal conjunto de normas positivas racionalizan el ejercicio de la potestad disciplinaria.
Ahora bien, la principal “categoría dogmática superior” que se ha construido con esta legislación, integrada sistemáticamente desde el artículo 6º Constitucional, es la de relación especial de sujeción[14], con la que se enlazan conducta oficial y deber funcional. Y es que esta es una expresión del significado liberal del principio de legalidad, según el cual la administración y sus agentes solo pueden actuar en virtud de una disposición legal predeterminada, cuya ausencia le imposibilita hacerlo[15].
Así lo anotó hace algunos años FORERO SALCEDO[16], al señalar que el Derecho disciplinario, como Derecho punitivo, se fundamenta dogmáticamente en la teoría de las relaciones de especial sujeción, con una naturaleza jurídica propia, derivada de su autonomía respecto del Derecho penal, pero en cuanto Derecho público que es por esencia, goza del conjunto de valores, principios, derechos y garantías constitucionales.
Al respecto, ha dicho la Corte Constitucional[17]:
“…La atribución de función pública genera un vínculo de sujeción entre el servidor público y el Estado y ese vínculo determina no sólo el ámbito de maniobra de las autoridades con miras a la realización de los fines estatales, sino que también precisa el correlativo espacio de su responsabilidad, independientemente de la especificidad que en cada caso pueda asumir la potestad sancionadora del Estado.
Es por ello que el constituyente advirtió que cada servidor público debía tener claridad acerca de los criterios superiores con los que se vinculaba a la administración y de allí porqué exigió, en el artículo 122, que sólo entre a ejercer su cargo después de prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Además, una vez satisfecha esa exigencia, debe tener siempre presente que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y que debe desarrollarse, según el artículo 209, con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”.
La conducta oficial es, a la luz de los artículos 118 y 227.6 de la Constitución, el objeto de control de la potestad disciplinaria y es encausada por los deberes de tipo funcional al cargo público que se ocupa, o la profesión liberal que el Estado interviene[18].
La noción de deber funcional se ha construido a fin de garantizar “el buen nombre y la eficiencia de la administración, y se asegure que quienes ejercen la función pública lo hagan en beneficio de la comunidad y sin detrimento de los derechos y libertades de los asociados”[19], y cobija las expectativas y exigencias que tiene la sociedad respecto del ejercicio de un cargo, que se materializan en obligaciones y prohibiciones que se asumen cuando se asume la condición de servidor público[20]. Así, se ha señalado que “la expresión deber funcional es un concepto que recoge todas las posibilidades de falta disciplinaria”[21].
Tal es relevancia de la relación especial de sujeción, que con la infracción sustancial de los deberes funcionales es posible identificar las conductas que se constituyen en ilícitos disciplinarios y, por tanto, merecedoras de ser sancionadas disciplinariamente, permitiendo solucionar cualquier caso jurídico problemático. Esa sustancialidad de la ilicitud reside en el desvalor de la conducta oficial, que desconoce la exigencia de un actuar esperado y que lesiona el contenido axiológico que sustenta esa exigencia[22], relacionado con los fines del Estado, los principios de la función pública y la garantía de los derechos fundamentales[23].
Desde esta categoría dogmática superior del Derecho disciplinario es posible adelantar distinciones con el Derecho penal y el Derecho administrativo. Así, el fundamento de la responsabilidad penal es el principio de libertad, en virtud al cual los particulares solo son sancionados por lo expresamente prohibido; y el Derecho administrativo solo sustenta parcialmente el surgimiento de las relaciones especiales de sujeción, en aquellas hipótesis que el sujeto disciplinable tiene una vinculación legal y reglamentaria, y es ajena a él, por ejemplo, los trabajadores oficiales cuyos contratos de trabajo son regulados por el Derecho laboral y quienes ejercen las profesiones liberales intervenidas. Además, la faceta judicial del ejercicio de la potestad disciplinaria, escapa al objeto de regulación del Derecho administrativo.
1.2. Los ataques a la autonomía dogmática
El profesor ANDRÉS OSPINA al hablar sobre el control de la corrupción en Colombia[24], consideró que los Derechos penal y disciplinario incurrían en una duplicidad en la lucha contra el citado flagelo, al señalar que:
“a pesar de que la jurisprudencia constitucional ha aceptado la acumulación de sanciones de ambos tipos [penal y disciplinaria] sin que se entienda que se vulnera el non bis ídem por tratarse de regímenes jurídicos diferenciados que buscan fines diferentes, la equivocada interpretación de los elementos dogmáticos de la falta disciplinaria, por una influencia penalista, ha provocado que actualmente no exista una verdadera diferencia entre ambas manifestaciones del ius puniendi estatal”[25].
Sostener que existe en la actualidad una interpretación equivocada de los elementos dogmáticos de la falta que impide diferenciar Derecho penal y Derecho disciplinario, requiere de una carga argumentativa que exige, como consecuencia, una propuesta de OSPINA, que no se observa.
Una mayor exposición de su crítica hace el profesor RINCÓN CÓRDOBA[26]. Para este autor, concebir al Derecho disciplinario como autónomo e independiente se debe a que su estudio ha sido emprendido por penalistas, merced al desinterés de los administrativistas, lo que “ha permitido que exista un debate más aparente que real, toda vez que quienes deberían ser los interlocutores válidos brillan por su ausencia”[27], motivo por el cual se ha emprendido de forma desesperada una “reivindicación”. El profesor RINCÓN sostiene que el Derecho disciplinario es una especialidad o micro ordenamiento sometido al Derecho administrativo, que se caracteriza por tener reglas muy específicas, respecto de otras más generales que pertenecen al Derecho sancionador: tipicidad, culpabilidad, ilícito, sanción.
Esa especialidad del Derecho disciplinario es identificada por el citado autor, debido a que: (i) la potestad disciplinaria asegura el buen funcionamiento de la organización o fenómeno administrativo, es una herramienta de este, al punto que históricamente el Derecho disciplinario se vincula al fenómeno funcionarial estructurado en la idea de jerarquía; (ii) la sanción disciplinaria restringe garantías de la relación jurídico-laboral que se tiene con el Estado; (iii) la sanción es impuesta por autoridades administrativas, en ejercicio de función administrativa y se materializa en un acto administrativo, controlable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (iv) además, la noción de relación especial de sujeción está “atada a la justificación misma del Derecho administrativo como disciplina”[28], pues se trata de un mayor sometimiento de los individuos que “permanecen de forma significativa dentro del apartado administrativo”[29], con el fin de “generar un equilibrio entre la protección de deberes y obligaciones funcionales y las garantías de los dependientes de la administración”[30]. En conclusión, para el profesor RINCÓN la potestad disciplinaria debe ubicarse dentro del sistema de gestión de recursos humanos de la administración.
Asimismo, sostiene el citado autor que “la potestad disciplinaria más que una manifestación de la capacidad de sancionar de la autoridad pública, es un reconocimiento a las organizaciones para mantener la obediencia y el cumplimiento de deberes”[31]. Con ello, no solo desliga al Derecho disciplinario del “yugo penal”, sino que además lo traslada como una especialidad del Derecho sancionador, al Derecho administrativo.
1.3. Respuesta a críticos
Se considera que lo dicho por el profesor OPSINA implica una negación de la jurisprudencia constitucional[32] y la doctrina especializada patria[33], quienes se han dedicado a diferenciar con suficiencia el Derecho penal del Derecho disciplinario, no solo a partir de los elementos de la responsabilidad disciplinaria sino que también, de los intereses que se protegen[34] y de los sistemas de enjuiciamiento[35]. Ha sido un impulso colectivo el que le ha dado al Derecho disciplinario colombiano su autonomía e independencia dogmática, de otras ramas jurídicas[36].
Así, en Sentencia C-028 de 2006[37] la Corte Constitucional fue categórica en sostener que: (i) la potestad disciplinaria es una manifestación del ius puniendi del Estado –que no de la administración–, (ii) su objetivo es prevenir y sancionar conductas que atentan contra el cumplimiento de los deberes y el adecuado funcionamiento de la administración, (iii) para lo cual utiliza rigurosas sanciones, que se sustentan en una teleología correctiva, (iv) no es un fin en sí mismo, sino una herramienta del Estado social de Derecho. Lo anterior, le permite a la Corte indicar que,
“… dicha potestad disciplinaria posee una naturaleza constitucional, autónoma e independiente que se deduce inequívocamente de lo consagrado en las diversas disposiciones superiores que le sirven de sustento, razón por la cual puede concluirse que una de las principales inquietudes del constituyente al expedir la Carta Política de 1991 fue cifrar las bases suficientes para que la administración pública se tornara apta y eficiente en el cumplimiento de los objetivos que le fueron trazados.”
Esa autonomía del Derecho disciplinario del Derecho penal no se desdibuja por las nociones comunes que puedan compartir. Así, el mismo profesor RINCÓN señala:
“que se parta de las construcciones realizadas por el Derecho penal no es un ejercicio de copia o mala imitación, es un relacionamiento respetuoso con una disciplina jurídica que lleva la delantera en la construcción del contenido de los derechos y principios que hacen parte del poder punitivo del Estado”[38].
Además, hay desarrollos dogmáticos propios en el Derecho disciplinario que se desligan de los del Derecho penal. Así, “una de las características principales de la tipicidad en materia disciplinaria y que permite diferenciarla de la tipicidad penal… lo constituye la forma abierta en que son tipificadas las conductas, exigiéndose de la autoridad disciplinaria en el juicio de adecuación la necesaria complementación normativa” debido a su descripción abierta y genérica[39]. También, el Derecho penal tiene por objetivo la protección de bienes jurídicos, tarea que, como se ha avanzado, asume el Derecho disciplinario pero respecto del cumplimiento cabal de los deberes funcionales de los agentes del Estado[40]. Y, finalmente, mientras que en el Derecho penal opera el principio de taxatividad especial, según el cual las conductas cometidas con culpa solo pueden ser sancionadas penalmente si expresamente así lo establece el legislador, en materia disciplinaria opera el sistema numerus aperturs[41], donde lo principal es la imputación por culpa y por dolo, lo secundario.
Tales diferencias se deben a que los disciplinaristas describen fuentes normativas diferentes a las del Derecho penal, de allí que sus nociones y elaboraciones teóricas no puedan ser sustancialmente las mismas. Así que sostener, como lo hace el profesor OSPINA, que “la sanción disciplinaria se ha convertido en un extraño instrumento penal disfrazado” no solo desconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sino que también se envía un mensaje errado, porque se da a entender que con la sanción disciplinaria se afecta la libertad personal, lo cual, como se sabe, no es así.
Además, que en el proceso disciplinario se apliquen garantías desarrolladas primero en el proceso penal, es consecuencia, como ya se dijo en otra parte[42], de un mandato convencional y constitucional de aplicar todas las garantías del debido proceso legal, en los escenarios en los que se ejerza la potestad sancionatoria del Estado, sea o no penal. De esta manera, no ocurre la penalización dogmática de la sanción disciplinaria por aplicar aquellas garantías mínimas procesales; ni dicha autonomía debe preservarse por una pretendida e injustificable flexibilización de las garantías en el ámbito sancionador disciplinario cuando no se tramita por vía judicial.
Con relación a la tesis del profesor RINCÓN, se considera que pone un énfasis excesivo en el origen de la relación especial de sujeción que sin duda se encuentra en el seno de la administración pública, específicamente en el derecho administrativo laboral[43]. Además, reducir la naturaleza sancionatoria del Derecho disciplinario a una herramienta de gestión de personal de la administración pública, desconoce que sus sanciones afectan derechos fundamentales: sufragio pasivo y acceso y permanencia a los cargos públicos, lo cual podría llevar a admitir la imposición de sanciones por razones de conveniencia y oportunidad, todo con un debilitamiento de las garantías del sujeto investigado.
También hay claras manifestaciones de la potestad disciplinaria que no están permeadas por el principio de jerarquía, como lo son el juzgamiento disciplinario a los funcionarios judiciales –fiscales, jueces y magistrados– y a los abogados a cargo de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, cuyas decisiones son expresiones de función jurisdiccional y por tanto no se materializan en actos administrativos. Desde luego que dichas decisiones también son objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero mediante el medio de control de reparación directa, en donde se debe demostrar el error jurisdiccional, según lo previsto en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996.
La Corte Constitucional, con relación al control disciplinario estatal del ejercicio de la abogacía, ha dicho que[44]:
“… en razón a que los abogados cumplen una función social, están sometidos a reglas éticas particulares que se materializan en prohibiciones con las que se busca asegurar la probidad u honradez en el ejercicio de la profesión y la responsabilidad frente a los clientes y al ordenamiento jurídico. Entonces, de conformidad con el artículo 26 Superior, la configuración y aplicación de un régimen disciplinario para los abogados obedece a un interés público.
En este orden de ideas, la Corte ha establecido que el poder disciplinario, constituye una expresión de la función de control y vigilancia, y su regulación por parte del Legislador debe estar orientada al logro de los fines de la profesión, con el fin de que su ejercicio sea compatible con los valores y principios constitucionales”.
Además de lo anterior, el control ético-disciplinario al ejercicio de la medicina es hecha entre iguales, al punto que quienes integran los tribunales de ética médica si bien ejercen función pública, no son funcionarios públicos[45]. Y en cualquier control disciplinario al ejercicio de profesiones liberales que asume el Estado, el fundamento de responsabilidad no surge de alguna relación jurídico-laboral con el Estado, sino de unos deberes profesionales concretos.
De tal manera que la construcción teórica presentada por el profesor RINCÓN, es notable y describe perfectamente el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de las oficinas de control interno disciplinario. Sin embargo, dogmáticamente es insuficiente para dar cuenta de las especiales consideraciones que tiene el fenómeno disciplinario dentro del ordenamiento jurídico que se ha visto.
La completud solo es lograda alrededor de la idea de la relación especial de sujeción, construcción que permite hoy en día entender al Derecho disciplinario como un producto dogmático autónomo. Ello es palpable cuando los disciplinaristas colombianos, al contrario de los administrativistas no deben acudir a la jurisprudencia del Consejo de Estado francés para conocer las tendencias actuales de su área de conocimiento jurídico, pues para ello les basta conocer los pronunciamientos del Consejo de Estado[46] y de la Corte Constitucional de su propio país.
Referencias bibliográficas
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Corte Constitucional. Sentencia C-769 de 1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell)
Corte Constitucional. Sentencia C-996 de 2001 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra)
Corte Constitucional. Sentencia C-948 de 2002 (M.P.: Álvaro Tafur Galvis)
Corte Constitucional. Sentencia C-252 de 2003 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño)
Corte Constitucional. Sentencia C-028 de 2006 (M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto)
Corte Constitucional. Sentencia C-620 de 2008 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández)
Corte Constitucional. SU 396 del 2017 (M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado)
[1] Profesor de Derecho Disciplinario. Secretario General del Colegio de Abogados en Derecho Disciplinario.
[2] Abogado Investigador de la Universidad Autónoma de Bucaramanga, Director de su Especialización en Derecho disciplinario
[3] RODRÍGUEZ, Gustavo Humberto. Derecho administrativo disciplinario – Doctrina, legislación, jurisprudencia, Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 1985, p 30.
[4] Recuérdese que en el régimen disciplinario de los funcionarios de la rama judicial regulado en el Título XII de la Ley 734 de 2002 (arts. 193-222) y en el Título XI de la Ley 1952 de 2019 (arts. 239-262), las decisiones que ponen fin a los procesos son sentencias que no tienen control contencioso, por tratarse de un derecho disciplinario jurisdiccional. Igualmente, el régimen disciplinario de los abogados contenido en la Ley 1123 de 2007.
[5] OSPINA GARZÓN, Andrés Fernando. El poder disciplinario: ¿instrumento adecuado en la lucha contra la corrupción? De la deriva penalista del poder disciplinario y otros demonios. En: HENAO, Juan Carlos y ZÁRATE, Aníbal. Corrupción en Colombia: Tomo 4. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2018, pp. 496 a 539.
[6] RINCÓN CÓRDOBA, Jorge Iván. La potestad disciplinaria en el Derecho administrativo. IJ Editores, Buenos Aires, 2018.
[7] GÓMEZ, PAVAJEAU, Carlos Arturo. Presentación. En: PINZÓN NAVARRETE, John Harvey. La ilicitud sustancial en el Derecho disciplinario. Editorial Ibáñez, Bogotá, 2018, p. 20.
[8] KAUFMANN, Arthur. Filosofía del Derecho. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1999, p. 48.
[9] LARIGUET, Guillermo. Señor, ¡yo soy un dogmático!… pero jurídico. En: Revista de Ciencias Jurídicas. No. 136 (Ene.-Abri., 2015); p. 101.
[10] ALEXY, Robert. Teoría de la argumentación jurídica. 2ª Ed. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2012, p. 241.
[11] “Que una rama del Derecho sea autónoma e independiente implica que tiene unas categorías que le permiten realizar construcciones teóricas, así como tener instituciones que no dependen de otros subsistemas o micro-ordenamientos jurídicos” Ver RINCÓN CÓRDOBA, Jorge Iván. La potestad disciplinaria en el Derecho administrativo. Op. Cit., pp. 40 a 41
[12] GÓMEZ, PAVAJEAU, Carlos Arturo. Presentación. Op. Cit., p. 21.
[13] BULLA ROMERO, Jairo. Derecho disciplinario. Comentarios a la Ley 734 de 2002. Librería Estrado Judicial, Bogotá, 2002, p. 48.
[14] GÓMEZ, PAVAJEAU, Carlos Arturo. La lucha por los derechos en el Derecho disciplinario. 2ª Ed., Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2018, p. 109.
[15] ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dúctil. 10ª Ed., Trotta, Madrid, 2011, p. 27.
[16] FORERO SALCEDO, José Rory. Fundamentos constitucionales de la potestad disciplinaria del Estado colombiano – La influencia del Derecho comparado, Universidad Libre, Bogotá, 2011, p. 90.
[17] Corte Constitucional. Sentencia C-252 de 2003 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño)
[18] GÓMEZ, PAVAJEAU, Carlos Arturo. Dogmática del Derecho disciplinario. 6ª Ed., Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2017, p. 322.
[19] Corte Constitucional. Sentencia C-996 de 2001 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra)
[20] GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. El Derecho disciplinario como disciplina jurídica autónoma. En: Derecho penal y criminología. No. 95 (2012), pp. 61 a 62.
[21] PINZÓN NAVARRETE, John Harvey. La ilicitud sustancial en el Derecho disciplinario. Editorial Ibáñez, Bogotá, 2018, p. 43
[22] Ibíd., p. 133.
[23] ROA SALGUERO, David. El deber funcional y las redes sociales. En: Deber funcional y libertad de expresión en redes sociales. Bogotá: Editorial Ibáñez, 2017, p. 17.
[24] OSPINA GARZÓN, Andrés Fernando. El poder disciplinario: ¿instrumento adecuado en la lucha contra la corrupción? De la deriva penalista del poder disciplinario y otros demonios. Op. Cit, p. 499.
[25] Ob. Cit., pág. 499.
[26] RINCÓN CÓRDOBA, Jorge Iván. La potestad disciplinaria en el Derecho administrativo. Op. Cit., pp. 39 a 73
[27] Ibíd., p. 39.
[28] Ibíd., p. 56.
[29] Ibíd., p. 60.
[30] Ibíd., p. 61.
[31] Ibíd., pp. 66 a 67.
[32] Especialmente la Sentencia C-948 de 2002 (M.P.: Álvaro Tafur Galvis), donde se deja claro que el concepto de ilicitud sustancial es propio del derecho disciplinario.
[33] ROA SALGUERO, David. La jurisprudencia del Consejo de Estado y sus recientes aportes al derecho disciplinario. En: Revista Derecho Penal y Criminología. N° 94 (Jun., 2012), pp. 97-126.
[34] En Sentencia T-146 de 1993, se indicó: “La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías – quedando a salvo su núcleo esencial – en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido.”
[35] Ver Sentencia C-769 de 1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), donde se dijo: ““Sea lo primero señalar que, el ejercicio del derecho del Estado a sancionar (ius punendi) las faltas disciplinarias que cometan sus servidores para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto del servicio público y leal de la función pública, lesivas de los bienes jurídicos protegidos con ellas, debe estar revestido de todas las garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y legalmente para los regímenes sancionatorios, particularmente, en lo que hace al derecho penal, en la medida en que ambos participan de elementos comunes. Sin embargo, la remisión a los institutos de ese derecho sólo es viable en el evento de una inexistencia de regulación específica y suficiente, habida cuenta que el derecho disciplinario constituye una disciplina autónoma e independiente de orden jurídico.”
[36] Al respecto, ha dicho la doctrina especializada: “En efecto, el Derecho disciplinario colombiano avanza en su autonomía, en cuanto se deriva del Derecho punitivo del Estado, lo que le permite sin subordinarse al Derecho penal, nutrirse de sus principios, que lo son del Derecho punitivo y por estar de una parte, debidamente desarrollados y de otra, ser compatibles con esta área del conocimiento jurídico en proyección; al igual que de los principios del Derecho administrativo sancionador, sin perjuicio de que pueda construir sus propias categorías dogmáticas, verbi gracia la figura jurídica de la ilicitud sustancial consagrada en el artículo 5 de la Ley 734/02, y ligada al deber funcional reforzado de los servidores estatales, en tanto la falta disciplinaria será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna.” FORERO SALCEDO, José Rory. Ob. Cit. p. 88.
[37] Sentencia C-028 de 2006 (M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto), Fundamento Jurídico No. 6.1.
[38] RINCÓN CÓRDOBA, Jorge Iván. La potestad disciplinaria en el Derecho administrativo. Op. Cit., pp. 67 a 68
[39] ROA SALGUERO, David. Los conceptos jurídicos indeterminados en el Derecho disciplinario. Bogotá, Editorial Ibáñez, 2018, p.30
[40] PINZÓN NAVARRETE, John Harvey. La ilicitud sustancial en el Derecho disciplinario. Op. Cit., pp. 195 a 196.
[41] GÓMEZ, PAVAJEAU, Carlos Arturo. Dogmática del Derecho disciplinario. Op. Cit., pp. 573 y ss.
[42] DUARTE MARTÍNEZ, Carlos y ROA SALGUERO, David. Garantías convencionales en el Derecho disciplinario colombiano, Bogotá, Editorial Ibáñez, 2019.
[43] MEJÍA OSSMAN, Jaime y ROA SALGUERO, David. Las relaciones especiales de sujeción en el Derecho Disciplinario – Reflexiones a partir del principio de legalidad y de la restricción de derechos fundamentales. Bogotá, Ediciones Jurídicas Axel, 2011.
[44] Corte Constitucional. SU 396 del 2017 (M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado)
[45] Artículo 73, Ley 23 de 1981. “En principio, los colegios creados en virtud de lo dispuesto por el artículo 26 de la Carta Política son instituciones de origen privado a las cuales el legislador puede asignar funciones públicas, entre ellas la de conocer de procesos ético-profesionales, como ocurre con el Tribunal Nacional de Ética Médica, encargado de adelantar procesos de esta índole iniciados por razón del ejercicio de la medicina. Se trata, entonces, de una función administrativa de carácter disciplinario, sometida a los principios propios del debido proceso administrativo, consagrados en el artículo 29 superior. El Tribunal Nacional de Ética Médica así como los Tribunales Seccionales ejercen la función pública de disciplinar a quienes ejercen la medicina, cuando incurran en las faltas previstas en la Ley 23 de 1981. La Sala reitera que los tribunales de ética-médica no ejercen actividad judicial, sino que han sido habilitados por el legislador para adelantar una función administrativa de carácter disciplinario relacionada con el ejercicio de la medicina”. Corte Constitucional. Sentencia C-620 de 2008 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández)
[46] Ver Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia del 26 de septiembre de 2012. Rad. No. 11001-03-25-000-2010-00127-00(0977-10): “Tanto la jurisprudencia constitucional como la de esta Corporación ha dejado claro que si bien los diferentes regímenes punitivos comparten elementos comunes, cada una de ellos tiene su peculiaridad, en especial, el penal y el disciplinario, dado que la misma conducta puede ser sancionada en estos ámbitos sin que haya violación al principio non bis in idem. En armonía con lo expuesto, la conclusión no puede ser otra diferente a la independencia del proceso disciplinario del penal, eso sí con la advertencia que comparten entre otros aspectos, los principios rectores de tipicidad y legalidad, integrando el debido proceso, dado que como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional el principio de legalidad: (i) otorga certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser una competencia privativa del legislador (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad judicial y administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado.” (se destaca)
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