ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y DERECHO DISCIPLINARIO

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La excepcionalidad no es una invención de los modernos. Los atenienses tuvieron herramientas para proteger a su democracia: la más conocida fue el Ostracismo, que si bien era utilizado entre todos los griegos en Atenas sirvió para expulsar a todo aquel que fuera un peligro para la democracia, mediante un método también democrático pero fue usado unas veces como venganza política y otras, respondió a caprichos.

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Por: CARLOS ARTURO DUARTE MARTÍNEZ*

En estas líneas compartiré algunas ideas sobre los estados de excepción y el derecho disciplinario, a propósito de los dos que fueron declarados en 2020 a causa del COVID 19.

Para ello este texto se divide en dos partes: en la primera analizo de manera general las características que tiene la excepcionalidad en el Estado constitucional y social de derecho, para luego abordar tres aspectos muy puntuales del Derecho disciplinario: la posibilidad de que el legislador extraordinario cree tipos disciplinarios, modifique los procedimientos existentes en la legislación común y la imparcialidad con que las autoridades disciplinarias deben ejercer sus competencias en tiempos de excepción.

Pues bien, vale decir que la excepcionalidad no es una invención de los modernos. Los atenienses tuvieron herramientas para proteger a su democracia: la más conocida fue el Ostracismo, que si bien era utilizado entre todos los griegos en Atenas sirvió para expulsar a todo aquel que fuera un peligro para la democracia, mediante un método también democrático –pues se aplicaba mediante votación popular– pero fue usado unas veces como venganza política y otras, respondió a caprichos.

También, en el 410 a.C. se acogió el tiranicidio al aprobar el asesinato con impunidad para quien subvierta la forma democrática u ostentara cargos de gobierno en tiempos de tiranía. Como advirtió Benjamin Constant a inicios del siglo XIX, la comprensión que los griegos tuvieron de la libertad no aseguraba los derechos individuales, como sí sucede en la actualidad en donde no se puede validar el tiranicidio; y el ostracismo en realidad fue un mecanismo ordinario que se asemeja a modernas cláusulas de escape a crisis políticas como lo son la moción de censura y los impeachment.

Lo romanos durante su época Republicana sí tuvieron en la dictadura un auténtico régimen de excepción: fue una magistratura extraordinaria en la cual un Consul dentro de la institucionalidad ejercía el imperium militar y político para atender una amenaza exterior o solucionar un conflicto interno, y estaba sometido a la racionalidad jurídica: era temporal (no más de 6 meses) y tenía un control a cargo del Senado, pues la dictadura era un breve retorno a la monarquía. Y precisamente cuando la dictadura perdió su carácter temporal, primero con Sila y luego con Julio César, la república sucumbió, siendo innecesaria en el Imperio.

La modernidad parte con la distinción conceptual de dictadura y tiranía. Es este último término el que Locke y Madison utilizan para describir el gobierno despótico y Rosseau, en el Contrato Social, adapta la idea de dictadura como un mecanismo más eficaz para proteger la voluntad popular.

Durante las revoluciones burguesas al carácter excepcional de la dictadura se le adiciona la tarea de resolver una crisis total, de salvar el orden político, para lo cual asume poderes casi que constituyentes: lo hizo la Convención Nacional en Francia en 1793, Miranda en Venezuela en 1813 y Bolívar tanto en Perú en 1824, como en Colombia en 1829.

Ahora bien, una vez instaurado el diseño del Estado legislativo de derecho se presentó un gran problema: en este se concibe a la ley como la garantía de la libertad de los seres humanos, como la talanquera que crea una esfera privada de protección de los derechos del hombre que contiene el poder del Estado. Así, en el Estado legislativo se reconoció a la dictadura comisarial, entendida esta por Carl Schmitt como la otorgada para cumplir un propósito definido legalmente, la posibilidad misma de suspender la ley y con ello todas las garantías de las personas.

Y ciertamente no había nada que impidiera que el ejercicio de las facultades excepcionales del dictador creara un espacio de negación del derecho, como sucedió en muchos países, entre ellos Colombia, y fue el paso inicial para la existencia de regímenes totalitarios, pues los controles políticos a cargo del parlamento eran completamente ineficaces ya que el mismo Estado de sitio implicaba una subordinación de todos los poderes hacia el ejecutivo. Esas transformaciones desconstituyentes cambiaron la noción que se tenía de la dictadura, para ser entendida como algo opuesto a la democracia.

En el Estado constitucional de derecho se subvierte el orden previo: se afirma a la dignidad humana como justificación del Estado, se establece un catálogo de derechos fundamentales intangibles para las autoridades públicas y se crean unas garantías judiciales para la Constitución. En este contexto constitucional la excepcionalidad no puede seguir siendo comprendida como un espacio para la negación del Derecho. Considero que hoy en día los Estados de excepción son la reafirmación de los valores y principios del Estado constitucional y social de derecho, y toda legislación de excepción y actuación estatal debe orientarse y ser interpretada bajo esa égida.

Así, pues, si bien se pueden suspender las garantías legales, los límites y restricciones presentes en la Constitución se deben aplicar con mayor rigurosidad. El legislador de excepción, también, como el legislador ordinario, está subordinado a la Constitución. En garantía de lo anterior, la Constitución de 1991 establece un control judicial, tanto para verificar que se dan los supuestos del Estado de excepción que es declarado por el Presidente de la República y sus ministros, como para establecer que las medidas adoptadas bajo su amparo sí tienen conexidad, son necesarias y proporcionales frente a las causas que las originan.

En este punto no hay necesidad de legitimar la potestad disciplinaria del Estado en la excepcionalidad –ella por sí sola se basta–. Lo que todos debemos legitimar es el garantismo disciplinario que opera en dos direcciones: como sistema que procura el correcto ejercicio de la función pública tendiente a la satisfacción del interés general y como un conjunto de límites a la potestad sancionatoria del Estado que impiden el castigo de conductas sin relevancia disciplinaria que obligan a una previa y correcta investigación. De esa manera es posible prevenir tanto la comisión de ilícitos disciplinarios como la aplicación de sanciones injustas.

Los estados de excepción no son un espacio para negar el principio de legalidad, el principio de juez natural e imparcial, el principio de publicidad de las autoridades disciplinarias, la presunción de inocencia, y algunas garantías del debido proceso legal presentes tanto en el artículo 29 constitucional como en el artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En ese orden de razonamiento, se pueden abordar las inquietudes planteadas al inicio.

  • Sobre la posibilidad de crear tipos disciplinarios

Hay dos respuestas posibles. Una tesis negativa fundada en que el artículo 44 de la Ley 137 de 1994 no habilita al Presidente para modificar la legislación disciplinaria, pues únicamente lo puede hacer en materia penal en Estados de conmoción interior y de guerra exterior, conforme con el artículo 33 de la misma ley. Tal tesis se corresponde con la cláusula de responsabilidad de los servidores públicos prevista en el artículo 6° constitucional, según la cual las autoridades públicas solo pueden hacer lo que la ley les autoriza, no existiendo alguna que habilite al Presidente a adicionar los tipos disciplinarios ya existentes en la legislación ordinaria.

Otra positiva que reconoce que sí lo puede hacer es en atención a que el derecho disciplinario debe sancionar conductas de los servidores públicos que por ser menos lesivas no merezcan un reproche penal. Así, la tipificación disciplinaria de excepción serviría para contener el uso del derecho penal, que es la herramienta sancionatoria más lesiva con la que cuenta el Estado, y su validez solo estaría supeditada a la conexidad, necesidad y proporcionalidad con los hechos que motivan el Estado de excepción.

Resalto que los decretos expedidos por el Presidente en desarrollo de los Estados de excepción son fuente de muchos deberes funcionales, pues con ellos surgen una serie de prerrogativas y facultades para las autoridades públicas que deben cumplirse. Esos deberes funcionales nacen precisamente para retornar al estado de normalidad. Además, considero que la sanción disciplinaria por el desconocimiento de esos deberes funcionales de excepción es posible por vía de las faltas disciplinarias ordinarias: a través del artículo 48.1 del actual CDU –lo que cobija a las conductas que se subsuman en los tipos penales que pueda crear al Presidente– o como faltas graves o leves en los términos del artículo 50 ibidem.

  • Sobre la modificación de los procedimientos disciplinarios

No es posible hacerlo mediante la legislación de excepción porque la Ley 137 de 1994, en su artículo 53, estableció un procedimiento especial que debe observarse para ejercer la potestad disciplinaria frente a conductas de servidores públicos que: (i) obstaculicen grave e injustificadamente el cumplimiento de las medidas legislativas de excepción o (ii) se extralimiten. Es decir, que el legislador ordinario mediante una disposición estatutaria se anticipó a lo que pudiera hacer el legislador de excepción frente al procedimiento disciplinario, estableciendo algo que le está vedado para regular. Y precisamente a este ámbito especial de aplicación de esta norma, considero que sí está vigente, y no fue derogado por normas generales como el Código Disciplinario Único[1]. Sostener lo contrario implicaría darle el poder al legislador de excepción de crear procedimientos disciplinarios bajo cada estado de excepción.

Reconozco dos límites a ese “proceso breve”:

i. Solo se puede adelantar para sancionar la transgresión de los deberes funcionales de excepción, pues cuando se hace respecto de los deberes que surgen de normas ordinarias debe darse aplicación el CDU;

ii. Solo se debe adelantar mientras esté vigente al estado de excepción. La rapidez de ese procedimiento se justifica en la necesidad de retornar a la normalidad. Y una vez esta se obtiene o logra, no es necesario acudir a ese trámite. La conducta transgresora del deber funcional de excepción no deja de serlo por el levantamiento de la excepcionalidad, pero su sanción se debe rituar mediante la legislación procesal ordinaria.

No considero que las garantías procesales disciplinarias puedan llegar a ser un obstáculo para retornar a la normalidad. Aunque el legislador ordinario en esta norma estatuaria suspende la garantía de la doble conformidad, al establecer que el recurso de apelación en contra del fallo disciplinario se concede en el efecto devolutivo. Ello es válido pues según el listado del artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no es un derecho de aquellos que imposibiliten su suspensión durante los estados de excepción.

Las demás garantías deben aplicarse de manera estricta, para evitar que se impongan sanciones disciplinarias injustas, y esto conduce al último tema que me propuse abordar.

  • Sobre la imparcialidad con la que se deben adelantar los procesos disciplinarios en los estados de excepción

En tiempos de legalidad ordinaria las autoridades disciplinarias deben adelantar los procesos conscientes que en sus manos está el fallarlos, pero con notorio desinterés en el sentido de su decisión. Es decir, no deben tener ningún afán si se debe emitir un fallo sancionatorio o absolutorio.

Lo anterior se desconoce cuando las autoridades disciplinarias salen a medios de comunicación a dar sus opiniones y anticipar decisiones sobre las conductas que deben investigar. Es importante que la opinión pública se forje una idea sobre la probidad de los servidores públicos que deben solucionar las crisis que dan lugar a los estados de excepción. Sin embargo, ello no exonera del cumplimiento del deber funcional de guardar la reserva de las investigaciones disciplinarias hasta que se practiquen las pruebas, como se establece en el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 y la Sentencia C-038 de 1996. Esto en especial es sensible cuando se aplica un sistema inquisitivo como en Colombia.

Recuerden: la imparcialidad es una garantía del debido proceso legal, intangible tanto para el legislador de excepción como para cada fallador disciplinario, inclusive el de mayor jerarquía.

* Profesor Universitario. Coordinador de la especialización en Derecho Disciplinario de la Universidad Autónoma de Bucaramanga –UNAB. Colaborador y aliado estratégico de la firma DRABOGADOS SAS.

[1] Esto mismo fue ratificado por el Consejo de Estado,  Sala Especial de Decisión No. 9, sentencia del 15 de julio de 2020, radicación No. 01629, mediante la cual se realizó el control inmediato de legalidad a la Resolución 0163 de 2020, proferida por la Procuraduría General de la Nación. C.P. Gabriel Valbuena Hernández.

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