ESTRUCTURA BÁSICA DEL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO CONTENIDO EN LA LEY 1952 DE 2019

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La reforma al régimen disciplinario contenida en la Ley 1952 de 2019 se centró, principalmente, en establecer un sistema normativo claro y eficaz para contrarrestar la corrupción administrativa, a partir de la consagración de principios y reglas procesales que atendieran, en teoría, los derechos y garantías constitucionales de quienes resulten investigados.

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La reforma al régimen disciplinario contenida en la Ley 1952 de 2019 se centró, principalmente, en establecer un sistema normativo claro y eficaz para contrarrestar la corrupción administrativa, a partir de la consagración de principios y reglas procesales que atendieran, en teoría, los derechos y garantías constitucionales de quienes resulten investigados.

Con la reforma al Código Disciplinario Único existirá un procedimiento unificado, a través del cual se investigarán las faltas cometidas por servidores públicos o por los particulares que ejercen funciones públicas, en un esquema mixto donde se fusionan los procedimientos verbal y ordinario contenidos en la Ley 734 de 2002, donde además se crean etapas procesales para garantizar los derechos de defensa y contradicción de los investigados, extendiendo algunos términos de la actuación pero igualmente reduciendo otros que habían sido previstos por la Ley 1474 de 2011, lo que impedía una pronta y efectiva lucha contra la corrupción administrativa. No obstante, debe indicarse que cumplirse en su integridad los términos previstos tanto para la indagación previa como para la investigación disciplinaria antes de citar a audiencia y formular cargos, la celeridad y prontitud de la actuación disciplinaria habrían desaparecido, serían una utopía, sobre todo cuando la reforma no estableció un término para evaluar la investigación[1].

La estructura del procedimiento antes de la audiencia de juzgamiento no varió con relación a lo previsto en la Ley 734 de 2002, en lo que refiere a las etapas de indagación previa e investigación disciplinaria. Solo sus términos, por cuanto la primera se redujo a tres (3) meses y la segunda a seis (6). Lo realmente novedoso tiene que ver con el juicio, toda vez que este ya no se tramitará de forma escrita sino a través de audiencia pública, una vez culmine la investigación disciplinaria con la formulación de cargos y citación a audiencia[2]. Dicho procedimiento se compone de tres etapas, a saber: i) la indagación previa, ii) la investigación disciplinaria y iii) el juicio disciplinario.

Indagación previa

Aun cuando la pretensión era eliminar esta etapa del proceso, finalmente quedó limitada a identificar o a individualizar al posible autor de la falta disciplinaria en un término de duración de tres (3) meses , a diferencia de la indagación preliminar establecida en el CDU, cuyo término era de seis (6) meses.

La indagación previa culmina con el archivo definitivo, el cual no hace tránsito a cosa juzgada material, entendiendo que la misma puede iniciarse con posterioridad. Sin embargo, la norma no indica los motivos por los cuales se puede originar la nueva actuación, lo que genera inseguridad jurídica y puede prestarse para tomar decisiones arbitrarias y discrecionales. También la indagación puede finalizar con auto de apertura de investigación, lo cual deberá hacerse de manera inmediata una vez se allegue el medio probatorio que permita la individualización o la identificación del posible autor o autores de la falta.

Claramente se obliga a la autoridad disciplinaria a emitir de manera inmediata la decisión de apertura de investigación , sin darle opción de citar a audiencia y formular cargos al investigado, no obstante podrá hacer esto último durante la indagación previa, siempre que esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del disciplinado .

Esta será una tarea difícil por dos razones:

a)- La primera es que, por lo general, quien interpone la queja o informe si bien pone en conocimiento de la autoridad disciplinaria el hecho presuntamente irregular, señalando además al posible autor del mismo, no suministra los medios de prueba que comprometen su responsabilidad; en tales casos deberá darse apertura a la investigación disciplinaria y no iniciar indagación previa porque ya se cumplió la finalidad prevista para esta última.

b)- La segunda razón y no menos importante, es que si la finalidad única de la indagación previa es identificar o individualizar al posible autor del presunto hecho irregular, difícilmente se tendrá en esta etapa prueba que comprometa su responsabilidad o la demostración de la falta desde el punto de vista objetivo, a fin de proceder en consecuencia. Siendo así, una vez identificado o individualizado al presunto autor de la falta sin que exista prueba que comprometa su responsabilidad, no se podrá citar a audiencia y formular cargos, aun así esté objetivamente demostrada la falta, por cuanto que para proceder de tal manera deben concurrir los dos requisitos señalados por la disposició normativa que la ordena .

El término de tres (3) meses de la indagación previa podrá extenderse cuando esta verse sobre violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario.

Para esta etapa procesal no se consagró la posibilidad de interponer recursos contra aquellas decisiones que nieguen la solicitud de pruebas por parte de los sujetos procesales. En primer lugar, porque la indagación previa se instituyó única y exclusivamente para identificar o individualizar al posible autor de la falta, y en segundo lugar, porque una vez allegado de oficio los medios probatorios que hayan permitido identificar o individualizar al presunto autor de la falta, el funcionario deberá, de manera inmediata, dar apertura a la investigación disciplinaria, por lo que se entiende que no habrá oportunidad para quien se vincule como indagado, de solicitar pruebas en este estado de la actuación. Esto diginifca al investigado porque evita mantenerlo sub judice en una etapa preliminar, sin conocer un pronunciamiento sobre su posible autoría de un hecho irregular, como sucedía con la indagación preliminar contenida en el CDU .

Investigación Disciplinaria

Procede si en la queja, en el informe o si en la investigación previa el funcionario logra identificar al posible autor o autores de la falta disciplinaria, conforme con los medios de prueba legalmente reconocidos, de los cuales hará uso también en esta etapa.

Su finalidad es la de verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de responsabilidad , fines estos señalados con anterioridad para la indagación preliminar consagrada en la Ley 734 de 2002.

La investigación tendrá una duración de seis (6) meses, contados desde la apertura, término que puede ser aumentado hasta en otros seis (6) meses cuando en una misma actuación se investiguen varias faltas o más de un inculpado. Ante investigaciones por graves violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, el término de la investigación no excederá de dieciocho (18) meses.

Todos estos términos podrán ser prorrogados por tres (3) meses más, en el evento que hicieren falta pruebas “que puedan modificar la situación”, lo que permite inferir que la intención de prorrogar no es la búsqueda de la verdad en atención al principio de investigación integral, sino la de citar a audiencia y formular cargos, ya que, según el inciso final del artículo 213, la situación que puede ser modificada con la prórroga guarda estrecha relación con la ausencia de pruebas para proceder a formular cargos y citar a audienia, no para decidir el archivo definitivo de la actuación.

Debe indicarse que el único recurso procedente contra la negativa a la solicitud de pruebas en la etapa de investigación disciplinaria es el de reposición, así como contra la decisión que niega solicitud de nulidades, de copias, la objeción del dictamen pericial, aquella que niega la acumulación y contra los fallos de única instancia que profiera la jurisdicción disciplinaria. En esta etapa los sujetos procesales tienen oportunidad de interponer y sustentar por escrito el recurso de reposición desde la fecha en que fue proferida la decisión hasta el vencimiento de los cinco (5) días siguientes a su notificación, de acuerdo con lo señalado en los artículos 131 y 133 de la Ley 1952 de 2019.

En todos los casos la investigación disciplinaria culmina con cierre -no como dice el Código en su artículo 213- , para proceder al archivo definitivo o a la citación a audiencia y formulación de cargos, a menos que se haga uso de la terminación del proceso disciplinario conforme con lo establecido en el artículo 213, es decir, si no hay pruebas, por cuanto las causales de terminación pueden ocurrir en cualquier etapa de la actuación de acuerdo con lo consagrado en el artículo 90. Cerrada la investigación, se ordenará traslado por el término de diez (10) días para que los sujetos procesales presenten alegatos precalificatorios antes a la evaluación de la investigación, la cual no dispone de un término específico en la ley para realizarla, dando lugar a que el investigado se mantenga sub judice por parte de la autoridad disciplinaria.

Se repite, procede el archivo definitivo de la investigación disciplinaria si vencidos los términos para adelantar la misma, no existe prueba que permita la formulación de cargos y citación a audiencia. Para ello el funcionario tendrá en cuenta las causales de terminación previstas en el artículo 90 ibídem, es decir, que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el disciplinado no la cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse.

La decisión de archivo tomada en esta etapa hará tránsito a cosa juzgada que debe ser entendida como material, toda vez que la ley no especifica el efecto de dicha decisión como sí lo hace para el archivo que se profiere en la etapa de indagación previa . Como puede observase, el archivo definitivo es una consecuencia de la terminación del proceso disciplinario, conforme con lo señalado en el artículo 224 de la Ley 1952 de 2019.

Juzgamiento

Notificado personalmente al procesado o a su apoderado del auto de citación a audiencia y formulación de cargos, se celebrará la audiencia no antes de cinco (5) ni después de quince (15) días, contados desde la notificación de dicha decisión, y estarán enterados todos los sujetos procesales de su hora, fecha y lugar de instalación, por comunicación remitida una vez se surta la notificación.

Como formalidades de la audiencia se encuentra que esta debe ser grabada en un medio de video o de audio, sin embargo se levantará acta sucinta que será firmada por quienes en ella intervengan, cada vez que se lleve a cabo una sesión. Todas las sesiones se fijarán con los sujetos procesales hora, fecha y lugar, a fin de que no haya contratiempos, de lo cual quedarán ‘notificados’ en estrados .
A fin de no desnaturalizar la oralidad que pretende caracterizar la etapa del juicio disciplinario, entre la suspensión y la reanudación de la audiencia no se resolverá ninguna solicitud que hagan los sujetos procesales , equiparando la actuación disciplinaria a la penal de corte acusatorio regulada en la Ley 906 de 2004 .
Entre la suspensión y reanudación de la audiencia es posible que los sujetos procesales quieran informar la imposibilidad de asistir a la continuación de la misma, justificación que podrá ser atendida o no por el funcionario instructor, según el alcance de lo dispuesto en el artículo 228, que puede ser interpretado además como una renuencia a la obligación de asistir a la audiencia con consecuencias disciplinarias para el profesional del derecho.
En la instalación de la audiencia, el funcionario competente hará una presentación resumida de los hechos y de los cargos formulados en el auto de citación a audiencia, una vez verifique la presencia el disciplinado o de su defensor.
En el evento que el investigado acuda acompañado de defensor, la autoridad disciplinaria le preguntará a aquel si acepta la responsabilidad atribuida. En caso de aceptarla, inmediatamente la evaluará y de ser procedente suspenderá la audiencia por el término de diez (10) días para proferir fallo sancionatorio, observando los beneficios de la confesión consignados en el artículo 162.

No es posible que el disciplinado se acoja al beneficio de la confesión sin la presencia de abogado . Si es su deseo acogerse y este asiste a la audiencia sin abogado, la autoridad disciplinaria deberá suspender la misma por el término de cinco (5) días a fin de designarle un abogado de oficio o para que comparezca con uno de confianza. Vencido dicho término deberá reanudarse la audiencia .

En caso de no existir confesión por parte del disciplinado, se le otorgará la palabra a este para que rinda versión libre y presente descargos, donde podrá igualmente solicitar pruebas. Si asiste a la audiencia con defensor, la autoridad disciplinaria seguidamente le dará el uso de la palabra a este y así lo hará con el delegado del ministerio público, las víctimas o perjudicados o su apoderado, en los eventos en que por ley deban concurrir, momento en el cual podrán presentar solicitudes, invocar nulidades y solicitar o aportar las pruebas que consideren pertinentes y conducentes, de acuerdo con lo señalado en el artículo 151 del Código General Disciplinario.

Como requisito necesario para solicitar nulidades, se encuentra que solo podrán formularse hasta antes del traslado para alegatos de conclusión o previos al fallo , invocando la causal o causales respectivas, junto con las razones de hecho y de derecho que las sustenten. Dicha solicitud deberá resolverse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación, si la actuación se encuentra en etapa de investigación, mientras que si lo es en el juzgamiento, deberá ser resuelta en la audiencia.

En cuanto al traslado para alegatos previos al fallo, el funcionario que dirige la actuación suspenderá la audiencia por término de cinco (5) días, luego de haber practicado y evacuado las pruebas ordenadas, para que los sujetos procesales hagan uso de este derecho. Una vez finalicen sus intervenciones, se suspenderá la audiencia para que dentro del cinco (5) días siguientes se emita decisión de primera instancia, la cual quedará ejecutoriada si no fuere recurrida al ser notificada en estrados .
Contra el fallo de primera instancia procede el recurso de apelación, el cual se interpone en la diligencia donde se emite, pudiendo ser sustentado allí mismo o por escrito dentro de los cinco (5) días siguientes ante la secretaría del despacho que decidió .
Finalmente, la segunda instancia tendrá para decidir cuarenta y cinco (45) días, siguientes a la fecha en que haya recibido el expediente . Para ello, el funcionario respetará el principio de limitación, pudiendo revisar solo los aspectos impugnados y aquellos inescindiblemente atados al objeto de impugnación . En caso de decretar pruebas de oficio, una vez se practiquen deberá correr traslado por tres (3) días al apelante, para decidir dentro de los cuarenta (40) días siguientes.

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[1] Artículo 221, Ley 1952 de 2019: “Decisión de evaluación. Una vez surtida la etapa prevista en el artículo anterior, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, evaluará el mérito de las pruebas recaudadas y formulará pliego de cargos y citará a audiencia al disciplinado o terminará la actuación y ordenará el archivo, según corresponda.”

[2] Artículo 222.

[3] Artículo 208 del CGD.

[4] Artículo 208 del CGD.

[5] Artículo 222 del CGD.

[6] Ibíd.

[7] Artículo 150, Ley 734 de 2002.

[8] Articulo 212, Ley 1952.

[9] Artículo 220, Ley 1952.

[10] Allí en esta dispocisión se dice que “…culminará con el archivo definitivo o auto de citación a audiencia y formulación de cargos.”

[11] Artículo 224, Ley 1952.

[12] Artículo 225, Ley 1952.

[13] Artículo 226, numeral 4°.

[14] Artículos 145 y 147.

[15] Numeral 2º, artículo 161 de la Ley 1952 de 2019.

[16] Artículo 227, Ley 1952.

[17] Véanse los artículos 206 y 230 de la Ley 1952 de 2019.

[18] Artículo 230 y 232.

[19] Artículo 233.

[20] Artículo 234. La norma señala “… siguientes a la fecha en que hubiere recibido ´él proceso´.”.

[21] Artículo 234.

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4 comentarios

  1. Dr. ROA, muy claro el procedimiento establecido en el nuevo Código General Disciolinario. Muchas gracias por su aporte al Derecho Disciplinario.

  2. Medellín, Junio 27 de 2021

    Dr. David Roa

    Un saludo.

    De una manera comedida, y respetuosa, le solicito un favor, por si puede apoyarme en lo siguiente:

    1. En una Gobernación de un Departamento existe creado por Ordenanza de Asamblea un INSTITUTO DESCENTRALIZADO, cuyo Representante Legal es un GERENTE. Allí se va a crear la Oficina de Control Disciplinario Interno la que estará liderada por alguien que llevará el nombre de : Jefe de Área, o Director, de libre nombramiento y Remoción es decir de nivel Directivo Central, nombrado por ese Gerente.
    A quien nombren será la primera instancia en los Procesos Disciplinarios.

    La pregunta clave es: La segunda instancia en este caso le corresponde a ese Gerente quien es nominador dentro de ese Instituto para la Planta Global de Cargos, y a la vez Ordenador del Gasto ??’ o por esos precedentes que le planteó le corresponde a la Procuraduría Regional de ese Departamento??

    Muchísimas gracias

    Disculpe por favor.

    un Ins

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