EL RESPETO AL DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO: NO REQUERÍA UNA ORDEN DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS NI DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE UNA LEY ORDINARIA

La confusión que se pretende generar en espacios valiosos de academia respondiendo a lo que no se ha dicho, es lo que motiva la redacción de estas cortas líneas dedicadas al debido proceso y a la división de roles en el proceso disciplinario, en desarrollo de las garantías de presunción de inocencia e imparcialidad objetiva.

El debido proceso encuentra respaldo constitucional y convencional[1] en los artículos 29 y 8º, respectivamente, como disposiciones de orden público y de inmediato cumplimiento que integran diversas garantías en ambos cuerpos normativos, pero que se articulan como uno solo.

Desde antes de la entrada en vigencia del Código General Disciplinario (en adelante CGD) sostuvimos que resultaba inadmisible que una misma autoridad disciplinaria se encargara de investigar y juzgar a una persona[2], cuestionamiento que de cierta manera fue acogido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) en el caso Petro vs. Colombia, al sostener:

“129. No obstante las garantías contempladas en el Código Disciplinario Único, y las citadas consideraciones de la Sala Disciplinaria, la Corte constata que dicha autoridad emitió el pliego de cargos que inició el proceso disciplinario contra el señor Petro y al mismo tiempo decidió sobre su procedencia. La Corte advierte que la concentración de las facultades investigativas y sancionadoras en una misma entidad, característica común en los procesos administrativos disciplinarios, no es (sic) sí misma incompatible con el artículo 8.1 de la Convención, siempre que dichas atribuciones recaigan en distintas instancias o dependencias de la entidad de que se trate, cuya composición varíe de manera que (sic) tal que los funcionarios que resuelvan sobre los méritos de los cargos formulados sean diferentes a quienes hayan formulado la acusación disciplinaria y no estén subordinados a estos últimos.

130. Esta condición no se cumple en el presente caso, pues la Sala Disciplinaria formuló el pliego de cargos el 20 de junio de 2013 y, el 9 de diciembre del mismo año, emitió el fallo disciplinario que encontró probados tales cargos, estableciendo la responsabilidad administrativa del señor Petro y, en consecuencia, ordenando su destitución e inhabilitación. En razón de lo anterior, este Tribunal advierte que el diseño particular del proceso seguido contra el señor Petro evidencia una falta de imparcialidad desde el punto de vista objetivo pues resulta lógico que, al haber formulado los cargos contra el señor Petro, la Sala Disciplinaria tenía una idea preconcebida sobre su responsabilidad disciplinaria. […]” (Resaltado propio)

Aunado a la claridad que ofrece el orden convencional, la imparcialidad objetiva no es ajena al sistema constitucional colombiano, aunque su análisis siempre se ha dirigido al ámbito penal. El artículo 29 de la Constitución de 1991 establece que toda persona tiene el derecho a ser juzgado con las formalidades propias de cada juicio, dentro de las cuales se encuentra la imparcialidad, tal y como fue reconocido por primera vez en la Sentencia C-396 de 2007:

“23. Una manifestación de la imparcialidad objetiva del juez en el proceso penal acusatorio es, precisamente, la separación de las funciones de instrucción y juzgamiento. En otras palabras, en el sistema acusatorio la garantía de imparcialidad judicial no sólo consiste en la adopción de instrumentos externos al proceso (…), sino también en el diseño de reglas al interior del proceso”.

En Sentencia C-545 de 2008, la Corte Constitucional precisó que con la imparcialidad objetiva se busca que haya una distancia entre el objeto del proceso y la autoridad que lo adelanta:

“[quiere] evitar que el funcionario que acopió los elementos necesarios en el adelantamiento de una actuación, que le llevó verbi gratia a proferir una resolución de acusación, al haber estado en contacto con las fuentes de las cuales procede su convicción, la mantenga, entendiblemente ligado por preconceptos que para él han resultado sólidos. Esto se evita, con la separación funcional entre la instrucción y el juzgamiento, de forma que la convicción que el investigador se haya formado previamente no se imponga en las decisiones que se adopten en el juicio, al quedar éstas a cargo de un servidor judicial distinto e independiente de aquél, con lo cual, también y especialmente, el sujeto pasivo de la acción penal superará la prevención de que su causa siga encaminada hacia tal o cual determinación final”.

«La imparcialidad objetiva exige que los asuntos sometidos al juzgador le sean ajenos, de manera tal que no tenga interés de ninguna clase ni directo ni indirecto. Hace referencia a que un eventual contacto anterior del juez con el caso sometido a su consideración, desde un punto de vista funcional y orgánico, excluya cualquier duda razonable sobre su imparcialidad.”

El hecho que tanto doctrina como jurisprudencia hayan cuestionado el sistema procesal disciplinario consignado en la Ley 734 de 2002, no significa que este sea el principal motivo que originó la expedición de la Ley 2094 de 2021. Recuérdese que si bien esta norma se inspiró en la orden dada por la Corte IDH, lo fue principalmente por la violación al principio de jurisdiccionalidad exigido por la misma Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 23.2; se repite: la sentencia no ordenó en su parte resolutiva cambiar el diseño del procedimiento disciplinario, pero sí hizo serios cuestionamientos en su parte motiva que tendrían efectos hacia futuro.

Por ello el Congreso aprovechó incluir en la Ley 2094 y en desarrollo del debido proceso disciplinario, el conocimiento de la etapa de juzgamiento a un funcionario distinto de aquel que investiga y acusa, como se evidencia en el artículo 3º.

Basta leer la parte resolutiva de la sentencia para entender que esto no fue ordenado, pero lo cierto es que si la actuación disciplinaria continuaba con el mismo esquema procesal, con seguridad se sumaba otra eventual condena al Estado debido a la arbitrariedad con la que se ha utilizado esta potestad sancionadora en nuestro país por quienes ayer afectaron la institucionalidad, y hoy se muestran como sus defensores en la sombra justificando ilegalidades, como si nada hubiere pasado.

Desde la doctrina no solo cuestionamos el anterior esquema procesal disciplinario, sino que también propusimos en varios eventos respetar el debido proceso antes de la entrada en vigencia del CGD, porque, aun cuando la sentencia de la Corte IDH no ordenó modificar la estructura del proceso disciplinario, para nadie es un secreto que en su parte motiva fue enfática en cuestionar la forma en que se tramitó el procedimiento adelantado en contra del señor Petro Urrego, tal como acaba de citarse en precedencia, lo que no puede soslayarse con la excusa de que la sentencia no incluyó en sus órdenes ese específico aspecto.

Tan importante fue la regulación de una nueva estructura procesal que la misma Corte IDH lo destacó en la resolución de supervisión de cumplimiento a la sentencia:

“[…] la Corte valora positivamente que el Estado, aun cuando no fue ordenado como reparación en la Sentencia, haya tenido en cuenta dicho análisis en el diseño del procedimiento disciplinario contenido en la Ley 2094 de 2021 para procurar que éste se lleve a cabo en apego a las garantías del debido proceso legal. Sin embargo, esta Corte advierte que las reformas realizadas al procedimiento disciplinario colombiano en este sentido, no deben confundirse con mantener jurídicamente en su ordenamiento la posibilidad de que órganos distintos a un “juez en proceso penal” impongan sanciones de destitución o inhabilitación a funcionarios públicos democráticamente electos.”[3]

Antes de la entrada en vigencia del CGD, para no atender y respetar la aplicación del debido proceso constitucional en lo que refiere a la división de roles en el proceso disciplinario, se acudía, entre otras disposiciones, a lo señalado en el numeral 1º, artículo 53 de la Ley 4ª de 1913.

Ahora el debate se traslada al régimen de transición, es decir, a cuál de las normas se acude si se surtió la notificación del pliego de cargos o se instaló la audiencia para tramitar el proceso verbal antes de entra en vigencia el CGD, pese a que el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021 es claro en señalar que, en esos casos, se seguirá aplicando la Ley 734 de 2002.

Para resolver este dilema se ha venido aplicando en forma ciega el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual prevé:

“Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.” (Se subraya)

Esta disposición guarda una estrecha relación con el principio rector de la Ley 734 de 2002, denominado “efecto general inmediato de las normas procesales”, consagrado en el artículo 7º y que fue derogado con la entrada en vigencia del CGD.

No obstante lo anterior, se olvida que uno de los principios básicos del ordenamiento jurídico es el de supremacía constitucional que informa el artículo 4º de la Carta Política[4], al cual se encuentran sometidas todas las leyes de la República, incluidas la 153 de 1887 y todos los Códigos Disciplinarios, aún antes de la entrada en vigencia del llamado CGD[5].

Así, no puede preferirse la aplicación de una ley por encima de disposiciones constitucionales que regulan derechos fundamentales, mucho menos si aquella le resulta contraria a la Constitución; tampoco la ley puede impedir el reconocimiento de un derecho o su protección desde el ámbito constitucional cuando aplica en forma directa la norma superior, de ello mismo da cuenta el artículo 9 ibidem, al advertir que la Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente: “toda disposición legal anterior á la Constitución y que sea claramente contraria á su letra ó á su espíritu, se desechará como insubsistente.” 

Por último, quiero dejar claro que trato de ser lo más didáctico posible en mis trabajos escritos, en los que siempre se incluyen propuestas claras y precisas, explícitas o implícitas, sin que estas sean la panacea, la última palabra o una camisa de fuerza para ser acogidas por quien tiene la oportunidad de leerlas; esto último nunca ha sido mi propósito académico ni doctrinario, es mucho más importante que todo eso, sin duda.

Soy responsable de lo que digo y escribo, no de aquello que se tergiversa.

SANTA MARTA – MAGDALENA, 2022

[1] Haciendo referencia específica a la Convención Americana de Derechos Humanos.

[2] ROA SALGUERO, David Alonso y DUARTE MARTÍNEZ, Carlos Arturo. Garantías convencionales en el derecho disciplinario, Ibañez. Bogotá, 2019, p 25. Allí se dijo textualmente sobre la imparcialidad objetiva y subjetiva: “La primera exige que la autoridad que adelantó la fase de instrucción o de investigación en un proceso orientado a establecer la ilicitud o no de la conducta de una persona, no sea quien realice su juzgamiento, a fin de disminuir o eliminar la posibilidad que conceptos o ideas preconcebidas influyan en la calificación y sanción de esa conducta…”

[3] Resolución del 25 de noviembre de 2021, por la cual se realiza supervisión de cumplimiento de sentencia caso Petro Urrego Vs. Colombia.

[4] “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.”

[5] Sobre este aspecto véase la Sentencia C-495 de 2019, M.P. Alejandro Linares Cantillo. En este pronunciamiento se dijo ante una demanda presentada contra el artículo 14 de la Ley 1952 de 2019, antes de entrar en vigencia: “… se trata de verdaderas normas jurídicas de rango legal, sancionadas y promulgadas, que actualmente hacen parte del ordenamiento jurídico y, en este sentido, se encuentran sometidas al principio de supremacía constitucional, de acuerdo con el artículo 4 de la Constitución.”