Por Ernesto Espinosa Jiménez[1]

Introducción

El 8 de julio de 2020 la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) profirió fallo en el caso Petro Urrego vs. Colombia, declarando al Estado Colombiano responsable de la violación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, atendiendo que se afectaron los derechos políticos de un ciudadano elegido mediante el voto popular, ya que el mencionado artículo en su numeral 2 expresa que la ley puede reglamentar los derechos políticos de los ciudadanos exclusivamente por, entre otras razones, condena por juez competente en proceso penal.

¿Cuál fue la razón de la decisión? La CIDH reprochó el hecho de que, en el ordenamiento jurídico colombiano, la competencia para imponer sanciones que afectan los derechos políticos esté asignada a una autoridad administrativa, implicando que la garantía de imparcialidad se viera afectada, en la medida en que el funcionario encargado de la investigación sea el mismo que adelanta el juzgamiento en el proceso disciplinario.

Es decir, para la CIDH los derechos políticos de los funcionarios de elección popular, conforme a la norma convencional, solo pueden ser limitados por decisión judicial proferida por un juez competente.

Desde que se conoció esta decisión, el tema de mayor relevancia jurídica, sin duda alguna, tiene que ver con sus implicaciones en relación con las normas internas que contemplan el diseño del proceso disciplinario y la competencia de la Procuraduría General de la Nación (PGN), como órgano de naturaleza administrativa, para investigar, juzgar y sancionar a los servidores públicos de elección popular.

Ante esto, desde tiempo atrás, el maestro Carlos Arturo Gómez Pavejau[2] ha cuestionado, con mucha razón, la estructura del proceso disciplinario y ha exigido la vinculación de la jurisdicción en la decisión disciplinaria; y en esta misma dirección se reconoce también la insistencia del profesor David Roa Salguero[3] en sus diferentes ponencias.

En esta misma dirección, el profesor Carlos Arturo Ramírez4 en sus ponencias ha reclamado una restructuración del proceso disciplinario. Incluso, ha cuestionado la pasividad con la que hemos enfrentado el problema cuando dice que no podemos quedarnos como la filarmónica del Titanic, viendo cómo se hunde el barco.

Sin embargo, considero, que el debate no puede circunscribirse de manera exclusiva a la competencia de la PGN para investigar, juzgar y sancionar a los servidores públicos de elección popular. En mi sentir el problema es de mayor magnitud y tiene que ver con la violación a las garantías judiciales establecidas en el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Con fundamento en lo anterior, expondré en este artículo las razones por las cuales afirmo que en el proceso disciplinario de naturaleza administrativa se desconoce la garantía de la juez independiente e imparcial contenida en la norma convencional.

Las garantías judiciales en la convención y el proceso disciplinario.

Para iniciar, resulta indispensable recordar que una de las garantías judiciales contempladas en el artículo 8º de la CADH es la de ser juzgado por un juez o tribunal imparcial e independiente. En este sentido establece la norma:

“Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”

Previo a definir los alcances de la garantía de independencia e imparcialidad, es menester determinar si esta tiene cabida en el proceso disciplinario, o si solo tiene validez en los procesos jurisdiccionales.

La CIDH en el caso Nova Brasília Vs. Brasil señaló que las garantías judiciales establecidas en el artículo 8º de la Convención deben ser respetadas por los Estados en cualquier clase de actuación incluso en las no jurisdiccionales.

“Toda la exigencia del debido proceso previstas en el artículo 8.1 de la Convención, así como  criterios de independencia e imparcialidad, se extienden también a los    órganos no judiciales”[4]  (Negrilla fuera de texto)

En el caso Ruano Torres y otros Vs. El Salvador, sentencia de 5 de octubre de 2015 la CIDH reiteró:

“La Corte ha señalado que el derecho al debido proceso se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado, adoptado por cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que pueda afectarlos. El debido proceso se encuentra, a su vez, íntimamente ligado con la noción de justicia, que se refleja en: i) un acceso a la justicia no sólo formal, sino que reconozca y resuelva los factores de desigualdad real de los justiciables, ii) el desarrollo de un juicio justo, y iii) la resolución de las controversias de forma tal que la decisión adoptada se acerque al mayor nivel de corrección del derecho, es decir que se asegure, en la mayor medida posible, su solución justa.”[5]

En igual sentido, en el caso López Lone y otros Vs. Honduras se dijo:

“151. Este Tribunal ha señalado que las garantías contempladas en el artículo 8.1 de la Convención son también aplicables al supuesto en que alguna autoridad no judicial adopte decisiones que afecten la determinación de los derechos de las personas, tomando en cuenta que no le son exigibles aquellas propias de un órgano jurisdiccional, pero sí debe cumplir con aquellas destinadas a asegurar que la decisión no sea arbitraria. La Corte considera que los órganos de administración y gobierno de la carrera judicial que intervinieron en los procedimientos disciplinarios de las presuntas víctimas, debían adoptar decisiones basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8.1 de la Convención Americana”[6]

Ahora, en el caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá precisó que las garantías contempladas en el artículo 8º de la Convención también deben ser respetadas por los Estados en los procesos disciplinarios. En este sentido señaló:

“La justicia, realizada a través del debido proceso legal, como verdadero valor jurídicamente protegido, se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del artículo 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales.

Permitirle a los Estados dicha interpretación equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido proceso.”[7] (Negrilla fuera de texto)

Con fundamento en los anteriores precedentes resulta irrefutable que la garantía judicial de independencia e imparcialidad debe ser respetada en el proceso disciplinario de naturaleza administrativo.

¿El proceso disciplinario de naturaleza administrativo respeta la garantía de independencia e imparcialidad?

La relevancia de la imparcialidad como atributo nuclear de la administración de Justicia ha sido destacada por la jurisprudencia interamericana, al señalar que:

“La imparcialidad del Tribunal implica que sus integrantes no tengan un interés directo, una posición tomada, una preferencia por alguna de las partes y que no se encuentren involucrados en la controversia.

El juez o tribunal debe separarse de una causa sometida a su conocimiento cuando exista algún motivo o duda que vaya en desmedro de la integridad del Tribunal como un órgano imparcial. En aras de salvaguardar la administración de justicia se debe asegurar que el juez se encuentre libre de todo prejuicio y que no exista temor alguno que ponga en duda el ejercicio de las funciones jurisdiccionales”[8]

Sobre el alcance y los elementos del concepto de imparcialidad el Tribunal Internacional ha señalado que éste “supone que el Tribunal o juez no tiene opiniones preconcebidas sobre el caso sub judice[9].(…)

Así mismo, la Comisión Interamericana ha distinguido al igual que otros órganos internacionales de protección de los derechos humanos[10], dos aspectos de la imparcialidad, un aspecto subjetivo y otro objetivo[11].

El aspecto subjetivo de la imparcialidad del tribunal trata de determinar la convicción personal de un juez en un momento determinado.

Con relación al aspecto objetivo de la imparcialidad, la CIDH considera que exige que el Tribunal o juez ofrezca las suficientes garantías que eliminen cualquier duda acerca de la imparcialidad observada en el proceso. Si la imparcialidad personal de un tribunal o juez se presume hasta prueba en contrario, la apreciación objetiva consiste en determinar si independientemente de la conducta personal del juez, ciertos hechos que pueden ser verificados autorizan a sospechar sobre la imparcialidad[12]”[13]. (Negrilla fuera de texto)

En lo que respecta al privilegio procesal del juez independiente, la CIDH ha señalado que la independencia del funcionario se garantiza a través de un adecuado nombramiento, la estabilidad laboral y la garantía de presiones externas.  Sobre el particular ha dicho:

«Esta Corte considera necesario que se garantice la independencia de cualquier juez en un Estado de Derecho y, en especial, la del juez constitucional en razón de la naturaleza de los asuntos sometidos a su conocimiento. Como lo señalara la Corte Europea, la independencia de cualquier juez supone que se cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una duración establecida en el cargo y con una garantía contra presiones externas”[14] (Negrilla fuera de texto)

En el caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C No. 197 fundamento No. 70 se dijo[15]:

“i) adecuado proceso de nombramiento

71. Los Principios Básicos destacan como elementos preponderantes en materia de nombramiento de jueces la integridad, idoneidad y formación o calificaciones jurídicas apropiadas. Del mismo modo, las Recomendaciones del Consejo de Europa evocan un criterio marco de utilidad en este análisis al disponer que todas las decisiones relacionadas con la carrera profesional de los jueces deben estar basadas en criterios objetivos, siendo el mérito personal del juez, su calificación, integridad, capacidad y eficiencia los elementos preponderantes a considerar. Esta Corte ha destacado con anterioridad que los diferentes sistemas políticos han ideado procedimientos estrictos tanto para el nombramiento de jueces como para su destitución.

72. El Comité de Derechos Humanos ha señalado que, si el acceso a la administración pública se basa en los méritos y en la igualdad de oportunidades, y si se asegura la estabilidad en el cargo, se garantiza la libertad de toda injerencia o presión política. En similar sentido, la Corte destaca que todo proceso de nombramiento debe tener como función no sólo la escogencia según los méritos y calidades del aspirante, sino el aseguramiento de la igualdad de oportunidades en el acceso al Poder Judicial. En consecuencia, se debe seleccionar a los jueces exclusivamente por el mérito personal y su capacidad profesional, a través de mecanismos objetivos de selección y permanencia que tengan en cuenta la singularidad y especificidad de las funciones que se van a desempeñar.

73. Los procedimientos de nombramiento tampoco pueden involucrar privilegios o ventajas irrazonables. La igualdad de oportunidades se garantiza a través de una libre concurrencia, de tal forma que todos los ciudadanos que acrediten los requisitos determinados en la ley deben poder participar en los procesos de selección sin ser objeto de tratos desiguales arbitrarios. Todos los aspirantes deben concursar en igualdad de condiciones aún respecto de quienes ocupan los cargos en provisionalidad, los que por tal condición no pueden ser tratados con privilegios o ventajas, así como tampoco con desventajas, en relación con el cargo que ocupan y al cual aspiran. En suma, se debe otorgar oportunidad abierta e igualitaria a través del señalamiento ampliamente público, claro y transparente de los requisitos exigidos para el desempeño del cargo. Por tanto, no son admisibles las restricciones que impidan o dificulten a quien no hace parte de la administración o de alguna entidad, es decir, a la persona particular que no ha accedido al servicio, llegar a él con base en sus méritos.

74. Finalmente, cuando los Estados establezcan procedimientos para el nombramiento de sus jueces, debe tenerse en cuenta que no cualquier procedimiento satisface las condiciones que exige la Convención para la implementación adecuada de un verdadero régimen independiente. Si no se respetan parámetros básicos de objetividad y razonabilidad, resultaría posible diseñar un régimen que permita un alto grado de discrecionalidad en la selección del personal judicial de carrera, en virtud de lo cual las personas escogidas no serían, necesariamente, las más idóneas.

1. ii) inamovilidad

75. Los Principios Básicos establecen que “[l]a ley garantizará la permanencia en el cargo de los jueces por los períodos establecidos”[16] y que “[s]e garantizará la inamovilidad de los jueces, tanto de los nombrados mediante decisión administrativa como de los elegidos, hasta que cumplan la edad para la jubilación forzosa o expire el período para el que hayan sido nombrados o elegidos, cuando existan normas al respecto”[17].

76. Por otra parte, los Principios Básicos también establecen que “[e]l sistema de ascenso de los jueces, cuando exista, se basará en factores objetivos, especialmente en la capacidad profesional, la integridad y la experiencia”.

77. Finalmente, los Principios Básicos establecen que los jueces “sólo podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones” y que “[t]odo procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo se resolverá de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial”[18]. De manera similar, el Comité de Derechos Humanos ha señalado que los jueces sólo pueden ser removidos por faltas de disciplina graves o incompetencia y acorde a procedimientos justos que aseguren la objetividad e imparcialidad según la constitución o la ley[19].

iii) garantía contra presiones externas

80. Los Principios Básicos disponen que los jueces resolverán los asuntos que conozcan “basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo”[20]. Asimismo, dichos principios establecen que la judicatura “tendrá autoridad exclusiva para decidir si una cuestión que le haya sido sometida está dentro de la competencia que le haya atribuido la ley”[21] y que “[n]o se efectuarán intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial”[22]”

En suma, la imparcialidad se refiere, entre otros aspectos, a que el juez no tenga opiniones preconcebidas que en palabras de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se traduce en una posición tomada. Por su parte, la independencia del funcionario, según el estándar fijado por la CIDH se garantiza con un debido nombramiento, estabilidad laboral y garantías de no presiones externas.

La independencia de la Autoridad disciplinaria.

En el proceso disciplinario es evidente el desconocimiento de la garantía de independencia, habida cuenta, que la vinculación de los funcionarios investidos de potestad disciplinaria no provienen de un adecuado nombramiento en los términos definidos por la CIDH; tampoco, existe estabilidad laboral. Estas dos situaciones conllevan como consecuencia que el funcionario puede ser objeto de presiones internas y externas.

Para garantizar los principios de independencia e imparcialidad en el proceso disciplinario se haría necesario que las autoridades disciplinarias se vincularan mediante el mérito, al igual que lo hacen los funcionarios de la rama judicial.

La búsqueda de la verdad, como fin último del proceso disciplinario, exige por parte de la autoridad actuar con total imparcialidad. Es decir, lejos de cualquier tipo de presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder o inclusive de la misma entidad.

La Constitución Política privilegia la imparcialidad de los jueces a través de la independencia y autonomía judicial. Esta garantía tiene eficacia desde la misma vinculación de los jueces y magistrados de tribunales a la rama mediante el sistema de carrera a través del sistema de concurso de méritos, siendo entonces la carrera judicial la regla general que impera para la vinculación de los funcionarios judiciales. Si ello es así, de suyo es que el funcionario goza de cierta autonomía e independencia.

El hecho de que el Procurador General de la Nación ostente la condición de nominador y superior funcional de las autoridades disciplinarias de la PGN constituye una amenaza a la independencia y autonomía del funcionario investido de potestad disciplinaria.

Al ser los procuradores verdaderos jueces disciplinarios, su vinculación debe garantizar los principios propios de los jueces, por lo que su nombramiento debe provenir de un concurso de méritos y no de la discrecionalidad del Procurador General de la Nación.

El derecho a ser juzgado por un juez natural, independiente e imparcial, forma parte esencial del debido proceso y constituye un requisito indispensable de un Estado democrático de derecho. La imparcialidad atiende a la separación del juez de los intereses de las partes en la causa; la independencia, a su exterioridad al sistema político y a todo sistema de poderes; y la naturalidad, a que su designación y la determinación de sus competencias sean anteriores a la comisión del hecho sometido a juicio.

Así, el debido proceso supone la garantía de ser juzgado por un juez natural, independiente e imparcial, aspecto que asume relevancia en el proceso disciplinario, si se tiene que la administración funge como juez y parte.

En este orden de ideas, se reitera que la garantía de imparcialidad se asegura a través de un juez independiente e imparcial, lo cual se puede obtener si este se vincula a la administración en virtud de sus méritos y no de factores de naturaleza subjetiva.

División de roles en el proceso disciplinario.

La imparcialidad se refiere, entre otros aspectos, a que el juez no tenga opiniones preconcebidas, que en palabras de la CIDH se traduce en una posición tomada. De allí que la no separación de las funciones de investigación, acusación y juzgamiento, conlleva precisamente a que se pre-constituyan, en la autoridad investida de potestad disciplinaria, juicios internos que afectan su imparcialidad.

Sin embargo, para la Corte Constitucional, el hecho de que el legislador atribuya a una entidad, autoridad u organismos la competencia para investigar, acusar y juzgar, no conlleva a la violación o desconocimiento del principio de imparcialidad, señalando sobre el particular:

“El hecho de que el mismo tribunal de ética médica formule cargos y decida sobre el fondo del asunto, esto es, acuse y juzgue, no determina que, por esa identidad orgánica y competencial, pueda anticiparse una decisión contraria a derecho, injusta, viciada de prevenciones y sesgos”[23].

En dirección distinta, la CIDH en el fallo de Petro Urrego vs. Colombia dijo:

“No obstante, las garantías contempladas en el Código Disciplinario Único, y las citadas consideraciones de la Sala Disciplinaria, la Corte constata que dicha autoridad emitió el pliego de cargos que inició el proceso disciplinario contra el señor Petro y al mismo tiempo decidió sobre su procedencia. La Corte advierte que la concentración de las facultades investigativas y sancionadoras en una misma entidad, característica común en los procesos administrativos disciplinarios, no es sí misma incompatible con el artículo 8.1 de la Convención, siempre que dichas atribuciones recaigan en distintas instancias o dependencias de la entidad de que se trate, cuya composición varíe de manera que tal que los funcionarios que resuelvan sobre los méritos de los cargos formulados sean diferentes a quienes hayan formulado la acusación disciplinaria y no estén subordinados a estos últimos.”[24]

En palabras de la CIDH el hecho que la persona que formuló la acusación se al mismo tiempo en quien recae la competencia para proferir el fallo resulta atentatorio contra la garantía de imparcialidad.

Conclusiones

La estructura de la PGN no ofrece las garantías que se esperan de independencia y autonomía, propia de la figura del juez, por lo que habría que subsanar las falencias asociadas a la naturaleza de la vinculación de sus funcionarios, estableciendo para ellos un adecuado nombramiento y estabilidad laboral; así como ajustar el diseño del proceso disciplinario, con la división de las funciones de investigación y juzgamiento en funcionarios diferentes.

[1] Abogado, especialista en Derecho Constitucional y Administrativo, Derecho Penal y Ciencias Forenses y magister en Derecho. Ex magistrado auxiliar de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, conjuez del Consejo Nacional Electoral y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y docente universitario.

[2] Considerado uno de los mayores expositores del derecho disciplinario en Latinoamérica. Abogado y especialista en Ciencias Penales y Criminológicas.  Se ha desempeñado como juez penal municipal, juez especializado, juez del circuito, juez superior, magistrado auxiliar del Consejo Superior de la Judicatura Sala Disciplinaria, fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia y viceprocurador general de la Nación. Autor de importantes publicaciones. Docente universitario, abogado asesor, consultor y litigante.

[3] Abogado, especialista en Derecho Administrativo y Derecho Disciplinario. Posgrado en Ética Pública, Transparencia y Anticorrupción y magíster en Derecho Constitucional. Se desempeñó como abogado del IDU, asesor del viceprocurador general de la Nación, Procurador Regional de Antioquia y Caquetá. Asesor de Control Disciplinario del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y de la Aeronáutica Civil. Autor de libros y ensayos especializados en temas disciplinarios y contractuales. Secretario General del Colegio de Abogados en Derecho Disciplinario (CAD) y docente universitario.

[4] Corte   IDH. Caso  Favela  Nova Brasília Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo,  Reparaciones y Costas.   Sentencia  de 16 de febrero   de 2017. Serie C  No. 333 fundamento jurídico 185.

[5] Corte IDH. Caso Ruano Torres y otros Vs. El Salvador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 303.

[6] Caso López Lone y otros Vs. Honduras. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 302

[7] Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72fundamento No. 129

[8] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Paramana Iribarne vs. Chile (2005). Fundamentos jurídicos 146 y 147

[9] Ver: Informe No. 17/94, Guillermo Maqueda, Argentina, OEA/Ser. L/V/II.85,Doc. 29, 9 de febrero de 1994, párr. 28. No publicado

[10] Para la Corte Europea, la imparcialidad del juzgador se compone de elementos subjetivos y objetivos. Sobre este punto la Corte Europea ha desarrollado una extensa jurisprudencia (Casos DE Cubre, Hauschildt, entre otros).

[11] Idem.

[12] En este mismo sentido se ha pronunciado la Corte Europea D.H., caso Hauschilt del 24 de mayo de 1989, serie A N° 154, p, 21, par. 48

[13] Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Malary vs. Haití (2002). Fundamentos jurídicos 74 y 75

[14] Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71 fundamento No. 75

[15] En el mismo sentido: Caso Chocrón Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227, párr.98; “Conforme a la jurisprudencia de esta Corte y de la Corte Europea, así como de conformidad con los Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura (en adelante “Principios Básicos”), las siguientes garantías se derivan de la independencia judicial: un adecuado proceso de nombramiento, la inamovilidad en el cargo y la garantía contra presiones externas.

[16] Cfr. Principio 11 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas

[17] Cfr. Principio 12 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas

[18] Cfr. Principio 13 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas

[19] Cfr. Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Observación General No. 32, Artículo 14

[20] Cfr. Principio 2 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas

[21] Principio 3 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas

[22] Principio 4 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas

[23] Ibídem.

[24] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Petro Urrego vs. Colombia. Sentencia de 8 de julio de 2020.